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Publicado en Investigación en Política Social, Propuestas para la Agenda Futura. Mario Torres Adrián (Editor) Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo / International Development Research Centre CIID - IDRC Canada Ottawa, 1993.

La historia reciente de los procesos de desarrollo en el Tercer Mundo ha sido, en algunos casos, estimulante, y ha recompensado esfuerzos colectivos e individuales. En muchos otros casos, desafortunadamente, esta historia ha sido una experiencia de frustración colectiva. Es ilustrativo el caso de América Latina, región de la cual se dice que la década de los 80 se perdió. La crisis económica, el empobrecimiento de los sectores populares y de las clases medias, el desmantelamiento de los principales programas sociales, el deterioro del medio ambiente y la violencia opacaron los logros alcanzados con la democratización de los regímenes políticos y la relativa movilidad social e integración cultural (CEPAL, 1990a; World Bank, 1990). Lo más grave de estos hechos es que el camino para la recuperación del terreno perdido parece haberse desdibujado.

Algunas propuestas han comenzado a surgir, y numerosas medidas a ponerse en práctica. Se está hablando así de transformación productiva con equidad (CEPAL, 1990b), de educación para todos (WCEFA, 1990a), de desarrollo sustentable (CEPAL, 1991). Mientras en el área económica parece haber más claridad sobre los nuevos modelos a seguir,en el área social las propuestas están por definirse. Ello no es difícil de explicar. Aquí está el asunto más esencial y fundamental del cambio histórico: el desarrollo humano. La respuesta a la necesidad de cambio que tienen las sociedades de América Latina para poder avanzar, tendrá que ser científica y política, pero también profundamente ética.

Este trabajo tiene el propósito de discutir algunos aspectos de esta compleja cuestión, para lo cual se ha tomado como punto de entrada las políticas sociales. Son las políticas sociales las que, por acción u omisión, forjarán a las nuevas generaciones, el único recurso real con que América Latina y el Tercer Mundo cuentan para llegar a un futuro mejor. No se abre aquí una discusión sobre los modelos de desarrollo humano. Tampoco se debate el contenido de las políticas sociales ya que, es nuestro primer supuesto, existe un acuerdo básico sobre sus propósitos finales. El objetivo es más bien examinar los diversos obstáculos para la implantación y evaluación de las nuevas políticas sociales ya que, y este es nuestro segundo supuesto, el área más crítica estará en los mecanismos mismos de intervención social. Esta posición no le resta importancia a la conceptualización de lo que es desarrollo humano, más bien apunta al hecho de que las circunstancias actuales reclaman que esa conceptualización se vaya haciendo en la práctica misma. Deliberadamente dejaremos este asunto pendiente, esperando que ello provoque una reflexión más basada en la experiencia que en la teoría. La discusión se inicia con una conceptualización operativa de lo que se entenderá por políticas sociales, sigue con una propuesta teórica para su análisis, y concluye con el examen de un conjunto de problemas asociados con estos últimos aspectos.

La conceptualización y la aplicación de políticas sociales no puede hacerse al margen de una reflexión más amplia sobre los múltiples aspectos que envuelve el desarrollo para el Tercer Mundo. Las políticas sociales no pueden ser pensadas de otra manera, ya que se perdería el contexto de la discusión para su diseño y evaluación. Es cuestionable, por ejemplo, considerar las políticas sociales sólo desde una perspectiva sectorial y como un recurso complementario de otras políticas orientadas hacia los ajustes económicos o la reestructuración productiva. Más apropiado es entenderlas como parte estratégica del conjunto de políticas del desarrollo. Hay razones éticas para entenderlo así, pero también las hay de tipo muy pragmático: el desarrollo humano es el único que puede garantizar a la larga que otras acciones, en los ámbitos de las políticas económicas, tecnológicas y de manejo de recursos naturales, lleguen a su objetivo.

Conceptualizar las políticas sociales es en sí un ejercicio defícil de realizar porque no todos las interpretan del mismo modo. En este trabajo se entiende por políticas sociales las acciones que desde el Estado o con su apoyo son diseñadas y ejecutadas para el logro del desarrollo humano personal. Las políticas sociales típicas comprenden acciones encaminadas a promover la sobrevivencia humana, el desarrollo temprano del niño, la nutrición, la educación integral, las capacidades de aprendizaje, el desarrollo de la familia, la prevención de los problemas de salud, la seguridad social, y la participación social (Naciones Unidas, 1989). No son así equivalentes a lo que se conoce como servicios sociales, los cuales son una expresión instrumental de las políticas sociales. Tampoco se refieren a todos los aspectos sociales del desarrollo. No incluyen el manejo y reproducción de recursos cuyo valor depende de la escasez; ni la reproducción y conservación de los recursos que conforman el medio ambiente. Específicamente, se refieren a acciones estratégicas en momentos y sobre aspectos cruciales de la vida del ser humano, a los cuales se puede dar atención dentro del marco de actividades de las instituciones de la sociedad.

No existe una definición de desarrollo humano personal universalmente aceptada, pero parece existir consenso en que no lo hay allí donde hay pobreza, desempleo y desigualdad (MacPherson, 1982; UNDP, 1990). La persistencia de amplios sectores de la población que no pueden satisfacer sus necesidades básicas de salud, educación, empleo, vivienda o recreación, que carecen de oportunidades materiales y económicas para sobrevivir, y que no tienen las mismas condiciones y posibilidades de vida de otros sectores, ha puesto en evidencia que el crecimiento económico, donde quiera que lo hubo en América Latina, no fue suficiente para producir ese desarrollo. El desarrollo humano, en sus aspectos más esenciales, es todavía una meta por alcanzar para grandes sectores de la región.

Es importante que en América Latina se vuelva a plantear lo que puede ser este desarrollo humano, entendido aquí como el desarrollo esencial. Ante el fracaso de las medidas económicas aplicadas en los años 80, se ha propuesto la necesidad de reorientar el proceso de desarrollo hacia la búsqueda de la productividad, la competitividad internacional y la incorporación de tecnología moderna (CEPAL, 1990b). Si bien la búsqueda de un modelo tal de desarrollo puede ser correcta, hay que evitar el riesgo de asignar a las políticas sociales un papel complementario o remedial. Si ello sucediese, la propuesta económica fracasaría. Como lo ha demostrado la experiencia histórica con los programas de desarrollo de post?guerra en el Tercer Mundo, no hay desarrollo económico si no hay desarrollo social en el sentido humano antes expresado. La búsqueda de un camino nuevo para América Latina tiene que empezar por volver a centrar la discusión de las políticas de desarrollo en el tema del desarrollo humano en sus aspectos individuales y colectivos. Y ésta no será una tarea fácil en la década de los 90.

Los noventa serán una década marcada en sus albores por la profunda crisis de la utopía socialista, que parecía apuntar a un modelo de desarrollo más humanista que el conocido en las sociedades capitalistas de Occidente. Sin embargo, la crisis ha revelado que los instrumentos de política aplicados no condujeron al desarrollo económico y social necesario para su éxito. La influencia de este hecho en la conceptualización y aplicación de las nuevas políticas sociales en la región va a ser notable. Aun cuando se quiera mantener la discusión en el terreno más técnico posible, el debate ideológico y el impacto de la redefinición de las posiciones de los partidos políticos serán inevitables.

Las nuevas políticas sociales tendrán que tomar en cuenta, además, la persistencia de los mecanismos de dependencia y dominación. El desarrollo económico, industrial y tecnólogico que ha podido alcanzarse en América Latina no ha eliminado las condiciones de dependencia que fueron tan discutidas en la región en los años 50 y 60. Si bien la discusión sobre esta situación ha perdido vigencia y la dependencia ha parecido esfumarse bajo el manto de la mayor integración de las economías y la emergencia de los mercados subregionales, ello no es del todo así. La dependencia y la dominación seguramente continuarán afectando el diseño y la aplicación de las nuevas políticas sociales. No es posible negar el impacto de la dependencia sobre el colapso de los programas sociales en América Latina cuando el deterioro de los términos de intercambio comercial y el pago de la deuda externa exacerbaron su inviabilidad o precipitaron su desmantelamiento. Las implicaciones sociales de las nuevas medidas económicas que buscan una relación pragmática con el mundo desarrollado son una gran incógnita. ¿Cuál será el impacto social del nuevo modelo de economía abierta propuesto para la región?

A lo anterior hay que sumar el hecho de que la estructura de clases, aunque transformada, continúa alimentando grandes desigualdades sociales y regionales. Los patrones de dominación de las capitales sobre el interior no han desaparecido. La concentración de la riqueza no ha disminuido de manera notoria, aumentando más bien en algunos casos (CEPAL, 1990a). El Estado no ha mejorado su eficiencia ni su eficacia, convirtiéndose, por el contrario, en una carga onerosa para la sociedad civil, agobiada por el manejo populista, partidista, y hasta irresponsable del mismo. Los procesos del subdesarrollo no han menguado, persisten transformados y hasta agudizados. Todas estas circunstancias afectarán ,sin duda, las políticas sociales actuales y futuras.

Existe la esperanza de que las nuevas políticas económicas creen un marco institucional más favorable para la redistribución de los beneficios del desarrollo. Esta no es una hipótesis nueva. La planificación del desarrollo que se inició después de la II Guerra Mundial fue ante todo un ejercicio de planificación económica en que se trató los aspectos sociales dentro de un modelo residual. Se esperaba que los beneficios del desarrollo llegarían a toda la población como un subproducto de la industrialización, el mayor empleo, la urbanización y el aumento de los ingresos per cápita. Con ingresos más altos, las familias deberìan ser capaces de atender sus necesidades básicas y darles solución. El Estado sólo tendría que intervenir en los casos en que ello no fuera posible: los niños abandonados, los ancianos, los marginales sociales. Sin embargo, a partir de los años 60, los aspectos sociales empezaron a ser objeto de consideración. La educación, la salud, la vivienda, el bienestar de la familia y otros fueron recibiendo atención cada vez mayor debido a que los efectos residuales no eran suficientes y a que, por razones ideológicas y populistas, los Estados se embarcaron en la rápida modernización social (Hardiman y Midgley, 1989). En muchos casos esta posición condujo a un crecimiento desordenado de los servicios sociales, a un déficit fiscal crónico y a un populismo que, a la larga, contribuyeron a la crisis de los servicios sociales en los años 80. El centralismo con que fueron manejadas estas políticas llevó a identificarlas no con políticas del Estado sino con programas de los gobiernos de turno, lo cual agudizó su vulnerabilidad.

Se argumenta ahora que la introducción de los principios de competencia y privatización permitirá que las nuevas políticas sociales sean más eficientes y eficaces (Irarrázabal, 1990). Como ello no equivale necesariamente a desarrollo humano, será necesario examinar cómo es que estos principios podrían operar, dentro del contexto antes descrito, para alcanzar ese desarrollo esencial.

Las políticas sociales pueden cumplir funciones de tipo remedial, preventivo o desarrollador (MacPherson, 1982; Dubey, 1980). El énfasis puesto en la necesidad de minimizar el impacto negativo de las nuevas políticas económicas sobre el tejido social puede llevar a una concepción muy de tipo remedial. Es necesario insistir en que las nuevas políticas sociales no pueden ser reducidas a los programas de asistencia a la niñez abandonadas, la tercera edad, los marginados, o a la ayuda de emergencia para los hambrientos y desempleados. Las políticas sociales tienen que ir más allá. Deben ser instrumentos para el desarrollo del ser humano a fin de que éste pueda alcanzar por sí mismo las bondades esperadas de los nuevos modelos económicos.

Una peculiaridad importante de los problemas del desarrollo humano es que su solución no es exclusivamente "social" (Boeninger, 1982); requiere también de ingredientes tecnológicos, económicos y del medio ambiente. La estimulación temprana del niño, por ejemplo, no sólo exige una adecuada capacitación de la madre para manejar la interacción con el niño, sino además demanda una mínima tecnología (o acceso a un instrumental mínimo) y condiciones de ingreso o trabajo que le permitan tener tiempo para interactuar con el hijo, así como un medio ambiente social y natural favorable. Los tratamientos sociales requieren de recursos psicológicos, sociales, técnicos, económicos, y ambientales. Se trata de las soluciones más complejas de diseñar e implantar. Desde el ángulo científico, el tratamiento de los problemas del desarrollo humano plantea un desafío inmenso que sólo puede ser afrontado con un enfoque propicio para el trabajo multidisciplinario, multidimensional e interinstitucional tanto para la investigación como para la intervención social.

Para este fin podría servir un enfoque sistémico. La idea de sistema, utilizada en diversas disciplinas para analizar fenómenos desde diversos ángulos y dimensiones, permite la captación de múltiples interrelaciones e interacciones. En las ciencias sociales esta propuesta teórica quedó reducida prácticamente a lo que elaboró el estructural?funcionalismo por los años 6O, y a la notable polémica teórica e ideológica que desató. Sin embargo, valdría la pena retomar la idea de la perspectiva sistémica a fin de contar con una valiosa herramienta para la aplicación y evaluación de las políticas sociales. En un momento en que los paradigmas predominantes en las ciencias sociales están en crisis y en que existe una gran gama de generalizaciones parciales, el intento podría resultar fructífero. Provisionalmente, se puede entender como enfoque sistémico una manera de construcción de teoría que permita conceptualizar en conjunto comportamientos, valores, tecnologías y recursos del medio ambiente que inciden desde ángulos distintos sobre el desarrollo humano en momentos particulares.

El carácter multisectorial que han tomado los problemas sociales clásicos ha puesto en evidencia la necesidad de un marco sistémico de análisis. Educación, salud, seguridad social, trabajo, recreación, desarrollo de la comunidad, no pueden seguir siendo tratados sólo como problemas de políticas sectorialmente concebidas. Las posiciones recientemente más aceptadas en los foros mundiales y refrendadas por los gobiernos señalan que, por ejemplo, los esfuerzos para alcanzar las metas de salud y educación para todos, deben partir de diversos grupos de la sociedad y de diferentes sectores del Estado (WCEFA, 1990a, 1990b, PROMEDLAC, 1991). En el mismo sentido se pronuncian las nuevas orientaciones académicas y de investigación. La teoría, la investigación y la práctica indican la necesidad de un acercamiento multidisciplinario, intersectorial e interinstitucional. Las ciencias sociales, sin embargo, no están suficientemente preparadas para enfrentar este desafío.

Durante las décadas pasadas, los paradigmas de las ciencias sociales predominantes en la región no estuvieron orientados hacia la ingeniería social sino hacia el diagnóstico y la crítica de las estructuras sociales y los modelos de desarrollo vigentes. No obstante, las circunstancias históricas recientes conducen hacia un mayor pragmatismo. Las diferencias entre los modelos de desarrollo capitalista y socialista ya no son tan nítidas. La discusión se centra cada vez más en cómo hacer las cosas para alcanzar eficiencia y eficacia. Esta nueva actitud exige modelos claros de intervención social. El problema es que no hay disponibilidad de este tipo de recursos. La propuesta aquí es complementar el enfoque sistémico con la ingeniería social, no con la intención reducir las políticas sociales al tecnocratismo, sino de plantear la necesidad de responder a los problemas sociales tanto al nivel de su cotidianidad como al de sus implicaciones al largo plazo. Un caso que ilustra el punto es la planificación familiar, en la que debe tomarse en cuenta tanto los aspectos sexuales y emocionales del diario vivir de la pareja como el impacto a más largo plazo sobre la organización familiar y el tamaño y estructura de la población. Aunque la propuesta pueda generar desacuerdo, en principio no hay nada que impida una reconceptualización de la idea de una ingeniería social dentro del contexto actual de cambios y necesidades.

La tarea es metodológicamente compleja porque no siempre hay consenso sobre las necesidades del desarrollo humano (Irarrázabal, 1989). Las sociedades se caracterizan por la heterogeneidad de intereses. Sobre todo las sociedades subdesarrolladas, y en particular en América Latina, donde las desigualdades se han incrementado. La investigación basada en el neopositivismo conocido hasta ahora no puede capturar esta diversidad de intereses. Las orientaciones neomarxistas, por su parte, son demasiado generales y han tendido a sobresimplificar la realidad. Parece ser, entonces, que la investigación en políticas sociales tendrá que ser epistemológicamente "conciliadora", si algo así es posible de concebir.

Cook (1985) propone que la investigación en este campo se oriente hacia el "multiplismo", entendiendo por ello la realización de estudios que converjan hacia el mismo objetivo teórico, pese a la singularidad de cada uno en cuanto a fuente de datos. El multiplismo puede verse como un llamado a la investigación con distintos actores, análisis de datos diversos, interpretaciones competitivas, definiciones múltiples, métodos varios, tareas de investigación diferentes, modelos de causalidad múltiple, hipótesis competitivas y análisis de la generalización de los resultados a través de diversas poblaciones, tiempos, y contextos. Es obvio que uno de los mayores problemas de esta propuesta es la integración de perspectivas valorativas, hipótesis y resultados diferentes. Aunque el multiplismo no sea una panacea, parece ser la perspectiva de trabajo más acorde con la necesidad del enfoque sistémico que las nuevas políticas sociales exigen.

Independientemente de que se acoja o no la propuesta epistemológica y metodológica del "multiplismo", lo cierto es que la investigación para las nuevas políticas sociales tendrá que innovar los marcos valorativos, conceptuales, metodológicos e institucionales hasta ahora vigentes. En lo que resta de este trabajo, se discutirán los diversos problemas que habrá que sortear en el terreno de obtención de datos, elaboración de diagnósticos y evaluaciones, realización de intervenciones, y capacitación de recursos humanos para hacer frente a este reto formidable.

La ejecución y la evaluación de las nuevas políticas sociales demandaràn información que responda a la nueva perspectiva multidisciplinaria e intersectorial. Para que su obtención y análisis sean oportunos, confiables y útiles se requerirá creatividad. Pese a su sencillez, estas exigencias van a ser un gran reto dada la escasez actual de recursos de todo tipo en las instituciones. Va a ser difícil apoyarse en los métodos tradicionales de censos y encuestas nacionales, y en los análisis complejos multivariados, no sólo porque no son suficientes, sino porque además son costosos y difíciles de procesar. En la mayoría de los países la descentralización administrativa y la regionalización van a requerir de instrumentos que puedan ser manejables por quienes se encuentran trabajando en el interior de esos países. Además, los procesos de democratización les han abierto un importante espacio de participación a las organizaciones locales y a las comunidades. Dentro de este contexto, la centralización y el control autoritario de la información serán cada vez menos viables, así los procesos de descentralización no signifiquen por el momento gran autonomía de decisión. Aun cuando se busque activamente una descentralización, como sucede por ejemplo en los casos de Chile y Colombia, hay que tomar en cuenta que aún persistirá un gran control por parte del gobierno central, y que subsistirán los usos e inercia impuestos por la rutina del trabajo cotidiano.

La ejecución multisectorial de las políticas sociales puede ser una tarea más viable a nivel local, debido a la cercanía entre el ejecutor y el beneficiario. Es posible que la generación y el intercambio de información se vean facilitados por el apoyo mutuo entre grupos locales de funcionarios del Estado, el sector privado, y los líderes de las comunidades. Pero este camino va a tener muchos obstáculos.

Mucha de la información recogida periódicamente se pierde por no estar disponible. En algunos casos queda sin procesar, en otros las trabas administrativas la hacen inaccesible. En varios países la ley impide el acceso a las fuentes primarias de los datos censales. Aunque parezca sorprendente, no siempre hay un objetivo claro para obtener la información. Muchos datos se siguen recogiendo por inercia, o porque hay el mandato legal de hacerlo, pero una vez recogidos, simplemente se apilan y guardan. Un ejemplo es el caso de los datos sobre movimientos migratorios en puntos de frontera. No hay recursos suficientes para usar lo que existe, y a menudo los recursos que se otorgan son para cosas nuevas, no acumulables con las anteriores. Otro problema son los ciclos administrativos de los gobiernos, y hasta de los ministros y directores de turno, que afectan el proceso de recolección y procesamiento. Según la duración del ciclo, es común observar que los programas se paralizan cada cuatro o cinco años. Como la capacidad investigativa dentro del Estado es cada vez menor (y lo mismo sucede con las ONGs orientadas a la acción), no se puede evaluar lo que se está haciendo. Tampoco hay canales para diseminar lo que se hace. Incluso internamente, dentro de un mismo organismo estatal, no hay conocimiento del trabajo de los diferentes departamentos. En los organismos de planificación se rehace todo el trabajo cada vez que se inicia un nuevo gobierno o hay un cambio de autoridad. Aparte del desperdicio de recursos que estos problemas representan, lo más grave es que los datos no llegan al usuario. Los maestros, los trabajadores sociales, los médicos, los jueces y abogados, etc., continúan actuando a ciegas, contando como único dato concreto con la información actualizada sobre recortes presupuestales.

Los problemas no son sólo de carácter legal, político o administrativo, los hay también de carácter puramente técnico. En varios países, la información sobre pequeñas localidades (de menos de 100,000 habitantes) no puede ser recogida por las encuestas periódicas de hogares debido a que los marcos muestrales que se aplican no producen datos generalizables a este nivel. Esta situación no sólo ocurre en las áreas rurales, sino también en las áreas pobres marginales de los centros urbanos. Uno de los desafíos es crear sistemas de recolección de datos que permitan a las organizaciones más estratégicas de esas localidades (escuela, centro de salud, municipio, corporaciones de desarrollo, organizaciones profesionales, etc.) tener un mínimo flujo de información. Habría que pensar en vincular al sector privado, en particular a las empresas privadas y a las ONGs, a la tarea de apoyar la investigación y la generación de la información necesaria para la planificación regional y local. Ellas suelen estar mucho más cerca de los problemas que las dependencias del gobierno central.

Cualesquiera sean las soluciones para hacer converger los pocos o muchos recursos humanos e institucionales que puedan existir al nivel local, será crucial contar con indicadores sociales que permitan comprobar la eficiencia y efectividad del trabajo. La gran dificultad es que las metodologías disponibles producen indicadores muy globales que no permiten identificar las fuentes de los problemas relativos, por ejemplo, a la persistente deserción escolar, los embarazos de adolescentes, el abandono infantil o el desempleo juvenil. Para ello habrá que estudiar cómo identificar a la población objeto, cómo obtener de manera rápida y válida la información, y cómo llegar luego al beneficiario. En estos casos no sólo es necesario conducir la investigación desde un ángulo sustantivo, sino que además es indispensable realizar investigación metodológica. Desafortunadamente, este tipo de investigación, más cercana a la ingeniería social, no es suficientemente popular.

Otro gran desafío será hacer llegar los beneficios de la revolución tecnológica en el campo de la informática a las comunidades, las organizaciones y los gobiernos locales. El acceso a la tecnología informática más moderna no parece ser ya un sueño irrealizable. Posiblemente sea el momento de re?examinar los supuestos hechos para su uso, y comenzar a reconocer que es necesario poner en las manos de los beneficiarios los instrumentos que les permitan resolver sus problemas, ya que el Estado es cada vez menos capaz de hacerlo. La investigación científica de avanzada tiene que responder no sólo con métodos viables para la obtención de los datos necesarios, sino además con sistemas de procesamiento "amigables" que permitan a los dirigentes sindicales, los jóvenes, los alcaldes municipales, los trabajadores de la salud, los maestros de la escuela local, etc., entender mínimamente el significado de dichos datos para la realidad de empleo, de salud, o de calidad educacional en su comunidad.

El mandato para hacer política social que en varios países de la región han recibido los municipios, hace necesario generar datos y programas de procesamiento apropiados para apoyar la gestión municipal. Una grave dificultad al nivel local es que la información generada por los distintos sectores no coincide, ya que los objetivos de política social al nivel macro son diferentes. No es extraño observar que las poblaciones en alto riesgo son definidas de manera distinta por los sectores de salud, justicia o educación. En términos prácticos, ello significa que, aunque se sienten alrededor de la mesa el promotor de salud, el maestro, el juez y el extensionista agrícola, y aunque entiendan los problemas locales que viven a diario, su capacidad de acción se verá limitada porque actúan dentro de marcos administrativos distintos, con definiciones de política diferentes, y con bases de información que no son ni complementarias ni acumulables. Bajo estas circunstancias, ¿cómo hacer para seguir los programas, evaluarlos y complementar las experiencias?

Algunas de las ideas actualmente en exploración son, por ejemplo, sistemas de información municipal que integren estadísticas vitales, información censal y estadísticas continuas; elaboración de programas que permitan la desagregación y manipulación de los datos censales a nivel de unidades geográficas pequeñas (Conning, Silva & Finnegan, 1988); bancos de datos sobre proyectos de inversión local y regional para la operación de las corporaciones de desarrollo; instalación de sistemas de alertas en salud con base en métodos que recolecten y procesen los datos sobre mortalidad infantil de manera rápida y confiable (Guzmán, 1988; Arretx, 1990); programas para obtener proyecciones de población nacionales y subnacionales (CEPAL, 1989); elaboración de indicadores de calidad y relevancia de la educación, etc. Todas estas ideas están orientadas, más que a la obtención de datos, al desarrollo e implementación de sistemas de información que permitan obtenerlos y analizarlos de una forma manejable y rápida. Las circunstancias actuales exigen procedimientos accesibles, amigables y confiables. Aunque pueda parecer sorprendente, ésta será una prueba muy difícil para la imaginación metodológica de los científicos sociales. Diagnóstico: Identificando al Beneficiario

La identificación del beneficiario no es una tarea fácil, porque los objetivos de las políticas sociales son usualmente formulados de una manera muy general. La crisis social y la agudización de la desigualdad social en la región han llevado a la propuesta de la focalización de los esfuerzos de política social en los grupos en extrema pobreza y necesidad. Esta ha sido la filosofía del régimen chileno, y la que tiende pragmáticamente a generalizarse en la región. Habría que comentar al respecto que la propuesta de organizar las políticas sociales alrededor de focos de intervención debería ser discutida en profundidad, ya que muchos de los problemas sociales se originan en la forma como se distribuyen los beneficios del desarrollo, y no solamente en las características individuales o las circunstancias locales. Algunos ejemplos típicos de importantes determinantes estructurales de la pobreza son la distribución de los ingresos, la estructura de tenencia agraria y los sistemas de propiedad del suelo urbano. La experiencia histórica ha mostrado que las políticas que buscan una mejor distribución del ingreso tienden a beneficiar a la sociedad en su conjunto, y son conducentes al desarrollo. Uno de los problemas que América Latina no ha podido resolver hasta la fecha, es la persistente distribución desigual de la riqueza. La discusión sobre el papel de este tipo de factores no debería quedar, pues, desplazada, sino integrarse a la preocupación por una ingeniería social efectiva.

La multidimensionalidad del impacto de las políticas sociales no hace fácil identificar todos los beneficiarios posibles, pero es necesario identificar al menos los beneficiarios más directos e inmediatos, así como los posibles impactos negativos. Esto último incluye conocer aquellos que puedan resultar perjudicados, ya que es difícil pensar que las políticas sociales no vayan a afectar los intereses de algunos o muchos grupos sociales. La investigación social basada en un enfoque sistémico tendría más posibilidades de examinar esta diversidad de efectos positivos, neutros, y negativos (Miller & Fredericks, 1987). Resulta crucial entender, asimismo, que los beneficiarios de unas políticas sociales pueden no serlo de otras, y que mientras los intereses de una misma persona pueden ser bien servidos por unas acciones, pueden ser muy mal servidos por otras.

Al respecto pueden mencionarse algunos ejemplos interesantes. Los turnos múltiples en las escuelas para favorecer una mayor asistencia de jóvenes llevó, en Colombia y otros países donde se aplicó esta medida, a la desocupación y vagancia parcial de los estudiantes que asistían al turno de la mañana o de la tarde, con un impacto negativo sobre la vida de la comunidad. La prohibición que existe en varios países de que las adolescentes embarazadas retornen a su misma escuela para evitar que el "mal ejemplo" se propague, significa la ruina psicológica y social para la madre joven, y el peor de los climas familiares para el recién nacido. La exigencia de que parte de los gastos escolares sean asumidos por las familias, buscando así más recursos para dar una educación de mejor calidad en la escuela local, afectará, seguramente a corto plazo, rubros del presupuesto familiar destinados a otros gastos esenciales. La política de crear hogares de bienestar infantil tendrá el beneficio de darle al niño una oportunidad de interacción temprana, pero puede darse al costo de hacinamiento y malas prácticas de aprendizaje. A la larga, sin embargo, si este tipo de programas permite liberar a las madres, dándoles acceso a oportunidades de trabajo fuera del hogar, puede ser más benéfico que programas de asistencia alimentaria directa. La expansión de los servicios de salud y seguridad social puede ser beneficiosa para los grupos que nunca han tenido acceso a ellos, pero tal expansión puede darse al costo de un gran deterioro de los servicios que se ofrecen al resto de los grupos beneficiarios.

Los ejemplos anotados muestran que el concepto de beneficiario es en realidad una variable más. La focalización de las políticas sociales es, pues, un criterio operativo cuestionable, tanto desde un punto de vista filosófico como de ingeniería social. Sin embargo, hasta ahora es el único propuesto y aplicado. La experiencia chilena al respecto es interesante. El sistema de identificación de beneficiarios en este caso se basó en datos individuales, dado que la política estaba orientada a otorgar beneficios a individuos. La evaluación preliminar de los resultados ha señalado importantes conclusiones. Esta metodología no permite identificar ni trabajar sobre las familias o grupos en que se ubica el individuo en cuestión. Por lo tanto, no es posible operar sobre los determinantes próximos de la pobreza que son en muchas situaciones los que condicionan los factores de pobreza al nivel individual (Vergara, 1990). Esta falta de atención a los determinantes próximos, en el caso chileno, indica cuán importantes pueden ser los valores implícitos en las acciones de política. Para ese entonces la investigación social ya había demostrado que el papel de los factores contextuales era importante, sin embargo prevalecieron las orientaciones ideológicas.

Dentro del llamado contexto, no sólo es importante tomar en cuenta las características del núcleo familiar inmediato y de la comunidad, sino además la calidad de los bienes y servicios que se ofrecen a nivel local (Vergara, 1990). Las políticas sociales han centrado la atención sobre todo en los problemas de cobertura, y no en la calidad del servicio que se ofrece ni en el hecho de que la calidad varía territorialmente. Aquellos servicios que se ofrecen en una zona marginal pobre difieren en calidad de los que se dan en una zona urbana integrada. Así, aun cuando se otorgue el derecho de acceso a un beneficio, la diferenciación social en el lado de la oferta distorsiona los efectos buscados. No es de extrañar, pues, que los mayores beneficiados sigan siendo los sectores menos marginales debido a su mejor posición dentro de la estructura social y a su mayor acceso a las fuentes de poder. Esta situación hace necesario que se desarrolle un enfoque ecológico social de las políticas sociales, tanto para identificar a los beneficiarios como para analizar la oferta de los beneficios. Las políticas sociales tienen una expresión territorial que debe ser tomada en cuenta.

Debido al gran volumen de la población pobre y a la magnitud de las necesidades insatisfechas, es ilusorio pensar que una focalización más precisa de los recursos disponibles logrará erradicar la pobreza (Vergara, 1990). Aunque necesario, esto, sin duda, no es suficiente. Es indispensable asignar fondos suficientes para lograr ese objetivo y, además, seguir una política que incluya en su metodología de identificación tanto al individuo como a su contexto. Es indispensable un enfoque sistémico no sólo para facilitar un impacto individual efectivo, sino para poder actuar sobre los determinantes próximos de las situaciones de pobreza. De otra forma, las políticas sociales sólo podrán seguir un enfoque remedial e ineficiente.

Algunos ejemplos podrían ilustrar este tipo de problema. No basta con repartir a la madres suplementos alimenticios para los niños, si no se actúa también sobre las normas familiares internas de distribución de los alimentos que pueden favorecer a los hombres sobre las mujeres, y al jefe de familia sobre los otros miembros. Se ha observado que los precios diferenciales entre los alimentos subsidiados que se reparten y los que se venden en el mercado, han llevado a que las madres revendan lo que reciben. No es suficiente educar a las madres sobre los mejores hábitos alimenticios, si no se toma en cuenta las posibilidades de conservación de los alimentos y los sistemas de cocción utilizados. El tamaño y la estructura de la familia, especialmente cuando incluye miembros no-nuecleares, puede pesar más en la elección de los alimentos que todos los argumentos técnicos sobre la calidad nutritiva. No basta con diseñar cursos de capacitación de maestros para aumentar la calidad de la enseñanza, si no se toman en cuenta los recursos de la escuela, la cultura del medio y el sistema de incentivos existente para que los maestros apliquen lo que aprenden. No basta con otorgar el derecho de atención en el centro de salud, si el sistema de citas es inadecuado y los tiempos de espera para la consulta interminables. A la larga sólo irán las madres que no trabajan, que posiblemente sean las que menos problemas de salud tienen y las que se encuentren en mejor condición económica.

Por todo lo anterior, se ve cuán útil es la participación de la comunidad en el proceso de cualificar la demanda e identificar el núcleo de la acción. Esto ha sido postulado muchas veces, y quizás con excesivo entusiasmo, ya que se trata de una tarea bastante difícil. Por un lado, el referente empírico del concepto comunidad suele estar constituido por poblaciones muy heterogéneas, social y económicamente estratificadas, donde la solidaridad muchas veces es más un buen deseo del investigador o del promotor social, que un dato de la realidad. Por otro lado, es difícil encontrar la situación de una comunidad que rechace los servicios que se le ofrecen. Bajo estas circunstancias, la identificación de agentes intermediarios es muy importante. Al respecto, las ONGs pueden jugar un nuevo papel en la adecuación de las acciones del Estado a las necesidades locales, ya que dentro de los nuevos esquemas de descentralización pueden aportar su experiencia para la identificación de proyectos locales productivos y sociales (Vergara, 1989). Hay que remarcar nuevamente que sólo usando un enfoque sistémico será posible analizar y moverse dentro de esta gran complejidad social.

La aplicación de políticas sociales en el pasado ha dejado varias lecciones: las alternativas existentes en el momento de la ejecución son las que dominan el tipo de resultado de los programas; la ejecución es un proceso que se da en etapas no siempre sucesivas e integradas; se suelen perseguir objetivos múltiples que muchas veces en la práctica resultan ser competitivos entre ellos; las decisiones tomadas en el nivel más próximo a la ejecución son las que suelen tener el mayor impacto (McLaughlin, 1985).

Al nivel local, factores como los antecedentes y la capacitación del personal; el grado de compromiso de los administradores; el sistema local de demandas que puede ser complementario, competitivo o conflictivo con los objetivos que se buscan; y el apoyo de los grupos locales, incluyendo los beneficiarios potenciales, llegan a ser los determinantes primarios de cómo y qué tan bien se llevarán a cabo los programas (O'Toole, 1989). Como estos factores varían de un lugar a otro, la provisión de servicios será distinta en diferentes contextos. El hecho de contar con administradores comprometidos, de que los objetivos del programa no entren en conflicto con los intereses políticos o económicos, y de que haya una comunidad interesada, hará que el éxito sea completo en un sitio, mientras que el fracaso será total allí donde lo administradores estén desmotivados, se presenten conflictos de intereses con los caciques de la zona, y haya una población indiferente.

La manera como se diseñe un programa es, a la larga, menos importante para sus resultados que la forma específica en que se ejecute. Para el éxito es muy importante el procedimiento. Un cambio de curriculum escolar impulsado por un director de escuela mediante la discusión con sus profesores puede dar un resultado muy distinto al de la simple comunicación administrativa sobre el cambio de contenidos en los cursos a partir del siguiente semestre. En el primer caso puede darse una activa e informada participación; en el segundo puede presentarse pasividad, resistencia y hasta confusión. Las diferencias en las alternativas por las que se opte en el momento de las decisiones hará que un mismo programa sea muy diferente en distintas partes.

La ejecución es, en realidad, un complejo proceso de etapas sucesivas y muchas veces simultáneas, especialmente cuando se trabaja dentro de marcos organizativos poco institucionalizados. Allí donde el subdesarrollo es mayor, mayor es la complejidad, ya que por lo general en esta situación la ejecución de la política va paralela a la institucionalización de los marcos organizativos. Esto convierte los procesos de ejecución en procesos de aprendizaje y ajuste más que en procesos de instalación de nuevos programas. Se hace necesario adquirir nuevas capacidades, aprender nuevas normas de comportamiento y convertirse a nuevas creencias. Hay que aprender a cumplir nuevas tareas, a brindar servicios de acuerdo con nuevos objetivos, y a sentir y pensar de manera distinta (McLaughlin, 1985).

Las múltiples dimensiones y categorías de las políticas sociales, facilitan la existencia de diferentes filosofías para la ejecución. Una es la búsqueda del cumplimiento de las nuevas disposiciones, invocando normas y sanciones; otra es la inducción, a través de recompensas e incentivos, para conseguir motivar a la población; otra es la beneficencia basada en la asistencia técnica y las donaciones (Bardach, 1980). Estas filosofías no son excluyentes, el paso entre una y otra se da a medida que el proceso de ejecución pasa de un nivel a otro y se mueve en el tiempo. Los que participan en el sistema de ejecución enfatizan distintos aspectos y filosofías, resultando al final que una política es lo que los actores perciben como central a la política en cuestión, como prioritario, y como acorde con sus propios intereses. Esto hace que en el proceso surjan objetivos no previstos, y que al final los resultados puedan no ser los esperados.

De esta forma, la ejecución de las políticas se torna en un complejo proceso de intervención social. La política social original es clarificada, especificada y modificada a medida que se va interviniendo en el tejido social. La decisión que suele tener el mayor impacto es la que toma finalmente el promotor de salud, el maestro, o el burócrata local al momento de proveer el servicio (Mc Laughlin, 1985). La cara del servicio público es la de estos actores, que son anónimos para el sistema pero que terminan dándole contenido vital a las políticas. Su actuación es crucial, como lo señalan los ejemplos. Un caso revelador es el que muestra el estudio que detectó que muchas mujeres que tuvieron un resultado positivo en el examen papanicolau, rutina introducida en varios programas de salud en la región, no entendieron el diagnóstico comunicado por el médico durante la consulta, y no se presentaron al tratamiento respectivo a pesar de poder estar mortalmente enfermas (Ramos & Pantelides, 1990). Los ejemplos pueden multiplicarse en la escuela, el instituto de capacitación laboral, el centro de orientación familiar, el hogar de bienestar infantil, o el centro nutricional. En algunos casos se trata de decisiones que no afectan mayormente la vida de las personas, pero en otros se trata de decisiones fundamentales para el desarrollo individual y colectivo.

El mayor riesgo en el proceso de intervención social implícito en la ejecución y desarrollo de una política social, es que el sistema carezca de capacidad para controlar y evaluar el producto final. Quizás la peor consecuencia de la crisis del Estado en América Latina es que no haya posibilidad de exigirle a nadie responsabilidad por lo bueno o malo que haga. La pérdida por parte de la sociedad, la comunidad, y el individuo de la capacidad de ejercer "auditoría" es uno de los impactos más negativos que la crisis actual puede tener sobre el desarrollo humano de la población. Una de las tareas más urgentes de la investigación en ese campo es generar el conocimiento que permita recuperar esos niveles de responsabilidad pública y social frente a la comunidad, y operacionalizar mecanismos efectivos de control. Uno de los grandes costos de las políticas sociales (pero no exclusivo de ellas tampoco) es la ineficiencia de las burocracias y la corrupción de los organismos públicos. Un ejemplo típico son los casos de pérdidas por corrupción en los sistemas de seguridad social (Urrutia, 1990). No hay nada más desmoralizador, y éticamente corrosivo, que un Estado corrupto e impune. Allí donde lo haya, todo intento de crear una ética social para el desarrollo humano se desmorona.

La "auditoría" o control social sobre las políticas sociales es un área compleja de investigar y operar, tanto desde el lado de la oferta como de la demanda. Las políticas sociales surgen como respuesta a un conjunto de demandas por productos, técnicas, y servicios. Tanto el Estado, por medio de sus programas, como el sector privado, intentan realizar una oferta para llenar esta demanda. Pero, como es bien sabido, esta oferta no se da ni integrada ni coordinadamente. Idealmente, las políticas sociales exigen la coordinación de tres sistemas básicos: un sistema de información que proporcione una base de datos sobre las necesidades, las metas y los logros, un sistema de planificación que permita una adecuada asignación de los recursos, y un sistema de ejecución presupuestaria que sea eficiente para que los recursos lleguen a tiempo cuando se los necesite. Cada uno de estos sistemas es un escenario en el que la sociedad debería ejercer su "auditoría". La investigación social en este campo tiene que responder a las siguientes preguntas:

¿Qué tipos de arreglos institucionales serán necesarios para que la identificación de las necesidades y las metas, la medición de los logros, la asignación de recursos, y la ejecución del gasto en políticas sociales puedan ser de alguna forma controlados por el propio Estado y por las comunidades involucradas?

¿Cómo ejercer control sobre la responsabilidad social que deben tener las muchas ONGs operantes, y cómo hacerlo sobre las muchas agencias donantes y de promoción del desarrollo?

¿Cómo ejercer control sobre el impacto social de las políticas económicas, tecnológicas, y de otro tipo? ¿Cómo revisar el impacto que estas políticas tendrán sobre las políticas sociales?

Para responder a estas preguntas hay que considerar implícita o explícitamente el tema de la modernización de la estructura del Estado. La estructura del poder burocrático sectorializa las acciones que deberían darse de manera integral, lo cual afecta además la capacidad del Estado para ejecutar políticas sociales redistributivas. No es extraño que lo que se intenta a partir de los sectores sociales de educación y salud, sea desdicho por las acciones tomadas desde los sectores de economía, finanzas, o industria. La sectorialización agudiza los conflictos de intereses entre diversas políticas, y dificulta la comunicación entre sectores que manejan conceptos y datos distintos. Si las normas sectoriales de conceptualización e implementación son diferentes, el uso del conocimiento en forma integrada es imposible.

Las normas que rigen las acciones sectoriales del Estado son de importancia. Cada sector de acción del Estado tiene normas para su operación. Esto tiene ventajas y desventajas para responder de manera flexible y oportuna a las necesidades locales. Esto también significa la existencia de una barrera para el uso multidisciplinario del conocimiento. Para los profesionales que hacen carrera dentro del sector público, las normas de política y programa son prácticamente la única fuente de conocimiento y reciclaje. Esto se observa con frecuencia en los sectores de salud y educación, donde la innovación ocurre casi exclusivamente cuando cambian las normas de prestación de servicios. Las normas sectoriales son también las que definen el espacio de acción de los promotores, los maestros, los médicos, etc. Uno de los problemas de ejecución a nivel local será precisamente el espacio de negociación que permitan las normas de los sectores. Existe la esperanza de que, con la descentralización y la regionalización, los gobiernos locales tengan un mayor campo de acción para pactar entre las demandas locales y el cuerpo vertical del Estado. Esto es de importancia crucial con las políticas sociales, para las cuales resulta tan importante la constelación de factores locales al momento de la ejecución.

Ciertamente no hay que caer en la ingenuidad de pensar que la ejecución de las nuevas políticas podrá darse por fuera del marco de las instituciones que existen actualmente en la región. Es cierto que la ejecución de políticas selectivas requiere de instituciones especializadas, pero en las fases iniciales no hay más alternativa que apoyarse en lo que existe y hacer uso de los recursos institucionales, materiales, técnicos, y humanos disponibles (Vergara, 1990). Es por esta razón que la experiencia y estabilidad de los recursos institucionales cuenta de manera tan importante para el éxito de las políticas. Desafortunadamente, la crisis del Estado y de la economía ha llevado a una gran discontinuidad. La situación de subdesarrollo en que se mueven tanto las instituciones públicas como las privadas lleva a que en muchas oportunidades se desmonten unas estructuras para crear otras. La inestabilidad de los recursos de financiamiento, los cambios de personal, y los cambios normativos en la administración, impiden que las políticas sociales se apliquen de una manera exitosa y efectiva. La sucesión de reformas educativas o de planes de salud son ejemplos bien conocidos que ilustran esta situación. A todas luces, la poca o mucha política social que pueda hacerse en la región habrá que hacerla desde instituciones en crisis.

Todos los problemas señalados indican que la ejecución de las políticas sociales será un proceso muy arduo. Una cosa será plantear la necesidad de enfrentar el diseño, la ejecución y la evaluación de las nuevas políticas sociales de manera multidisciplinaria e intersectorial, dentro de un enfoque sistémico. Y otra cosa muy distinta alcanzar en la práctica la integración de las acciones. Habrá que ponerle mucha atención a los marcos institucionales que van a ser empleados. La investigación sobre este último aspecto es urgente, en particular para alcanzar un mínimo de racionalidad y priorización en la asignación de los fondos privados y públicos que se destinen a los diferentes programas. Esta integración de políticas es indispensable puesto que los problemas de pobreza responden a conjuntos de determinantes individuales, familiares y colectivos. Si bien el principio de que la intervención social efectiva debe ajustarse a una perspectiva sistémica va siendo aceptado en los foros públicos, será difícil pasar a su aplicación dada la complejidad del proceso de ejecución, el lastre de la situación misma de subdesarrollo, los anacronismos de la estructura del Estado, y la carencia de modelos sistémicos de ingeniería social apropiada.

La investigación para facilitar intervenciones sociales efectivas dentro del marco actual de crisis y escasez de todo tipo es, tal vez, el desafío mayor y la necesidad que requiere una respuesta más urgente. El asunto es cómo hacer las cosas. Los procesos de descentralización y regionalización, el nuevo papel de los gobiernos locales, y los procesos de democratización, son condiciones nuevas muy favorables para ser tomadas en cuenta. Pero el tiempo disponible no es mucho. En la mayor parte de los casos habrá que concurrir con estudios rápidos para apoyar ante todo a los profesionales y técnicos que trabajan a nivel local con muy pocos recursos, presionados por la gravedad y urgencia de las necesidades no resueltas, y sin contar con instrumentos concretos de intervención ni con diagnósticos acabados de la situación sobre la cual pretenden incidir.

Evaluación: Problema Etico y Técnico

La evaluación está implícita en toda discusión sobre políticas sociales. En el momento de entrar en el ejercicio evaluativo, hay que distinguir entre los valores que orientan las políticas y los criterios técnicos de la evaluación (Klein, 1982). La discusión académica de las políticas sociales suele referirse al contenido valorativo. Se trata en este caso de una meta?actividad que va más allá del contenido aparente y se orienta hacia la filosofía social subyacente. La discusión técnica es muy diferente, ya que no cuestiona los valores subyacentes sino que los acepta y opera a partir de ellos. Ambos tipos de discusión se complementan. Otro de los desafíos actuales es replantear las dos discusiones dentro del marco que conforman los cambios en el papel del Estado en la región y los cambios históricos recientemente observados en los campos del capitalismo y del socialismo real.

¿Cuáles serán los valores que orienten las nuevas políticas sociales? La historia reciente va a redefinir el contenido de valores tales como igualdad social, equidad, logro individual, o libertad de elección. La discusión sobre objetivos sociales y su operacionalización en metas sociales es fundamental para redefinir los límites de la responsabilidad del Estado, de la sociedad civil, y del propio individuo frente al desarrollo humano. Sin embargo, esta discusión acádemica no será fácil; los esquemas valorativos correspondientes a los modelos que prevalecieron hasta hace poco persistirán a pesar de los cambios históricos que se están sucediendo. Los académicos tendrán que desplegar valor e imaginación para sacar adelante esta discusión sobre los valores fundamentales de manera creativa, acorde con los cambios históricos y las experiencias de éxito y fracaso de las políticas sociales.

Otro desafío, aun más arduo de enfrentar, es poder ligar la evaluación como meta?actividad con la evaluación como actividad técnica. Idealmente, para que la evaluación técnica sea viable, es indispensable tener objetivos muy precisos y un conocimiento de las relaciones causa?efecto entre las acciones de intervención social (por ejemplo, el tipo de curriculun educativo o de servicio de planificación familiar) y los efectos esperados (como pueden ser el mayor rendimiento escolar o el menor número de embarazos). Pero el problema es difícil de resolver, pues las políticas sociales que se intentan son ambiciosas y tienen por lo común objetivos generales. Así, las relaciones de causa?efecto que se deben considerar no sólo se multiplican, sino que se desdibujan en medio de una gran complejidad de interacciones entre factores organizativos, políticos, sociales, culturales o legales que se ubican en diversos niveles. La solución, a partir de la clara identificación de indicadores sociales, no es sencilla, ya que la idea misma sobre cualquier dimensión del bienestar social (la educación o el tamaño de familia ideal), es multidimensional, valorativa y resistente a ser encapsulada en una serie simple de indicadores sociales (Klein, 1982). La teoría social conocida y las experiencias disponibles no permiten tener certidumbre sobre lo que nos dicen los indicadores sociales hasta ahora inventados. Pero hay que hacer el esfuerzo, ya que de otra manera no se podrá realizar la evaluación técnica, sin la cual es imposible analizar si los valores subyacentes escogidos se van realizando históricamente o no.

Al problema de la certidumbre sobre qué nos dicen los indicadores sociales, se añade el de ¿cuál es el tiempo necesario para obtener un impacto significativo? A la incertidumbre sobre los mecanismos causales de nuestra, todavía elemental, ingeniería social hay que añadir la incertidumbre del horizonte temporal necesario para que el cambio social se institucionalice. Bajo esta circunstancia ¿qué se le puede pedir al investigador social, y qué se le puede pedir al planificador?

La experiencia con los modelos positivistas de evaluación no ha sido satisfactoria. El modelo clásico de evaluación, basado en el esquema hipotético?deductivo, supone una racionalidad que no existe en las políticas sociales actuales. Dicho modelo reclama objetivos operacionalmente definidos y claros, parámetros de programas estables y criterios para medir el éxito. Los insumos de las políticas y los programas son considerados de manera estática como dentro de un diseño experimental, y los resultados son tomados como efectos de un tratamiento controlado. Insumos y resultados son definidos en términos constantes y unidimensionales, incorporándose raramente los elementos del contexto y del proceso de implementación. Se asume un medio ambiente con estructuras simples, una jerarquía de autoridad singular, con pocas interacciones complejas y un sistema racional de recompensas (McLaughlin, 1985). La experiencia de las políticas y programas sociales en América Latina indica que es imposible hacer este tipo de presunciones. Los objetivos no sólo son generales sino cambiantes, los mecanismos de ejecución varían a lo largo del tiempo, y no hay estructuras definidas de autoridad ni de recompensa.

La investigación sobre políticas sociales tendrá que buscar explicar a nivel técnico no tanto qué hacer sino sobre todo cómo hacerlo, qué resulta al final del día, y por qué. Por tanto, la investigación tendrá que centrarse más en el análisis de los procesos involucrados, que en el mero asunto puntual de saber si los objetivos se cumplen o no. Pero aunque las formas de intervención social tendrán que ser discutidas desde un punto de vista técnico para responder a preguntas básicas, su discusión meta?política será ineludible. Para ello será indispensable que la investigación genere los resultados técnicos objetivos que fundamenten esa discusión, para elaborar así una nueva ética social a la que se ajusten todos aquellos que están involucrados en la provisión del servicio, ese punto final pero crucial de todos los sistemas de política social.

Las muchas dificultades antes anotadas harán seguramente que la distancia entre la discusión académica y la técnica nunca se resuelva (Klein, 1982). Esto puede sobrellevarse. La situación que debe evitarse es que, por esta circunstancia, las presiones financieras y políticas por resultados inmediatos y nítidos lleven a que la discusión académica se abandone, reduciendo la reflexión sobre el desarrollo social a evaluaciones técnicas. La separación entre ambas discusiones es uno de los mayores riesgos intelectuales y prácticos que enfrenta la región.

La perspectiva sistémica sobre las políticas sociales requiere, conceptual y prácticamente, de un nuevo perfil para el investigador y el profesional de las ciencias sociales. El enfoque disciplinario basado en la formación en sociología, antropología, economía, psicología, educación o leyes ya no es suficiente. Las nuevas políticas sociales tendrán que orientarse hacia un enfoque multidisciplinario e intersectorial que renueve los procedimientos de la planificación social.

La planificación social se ha venido ejecutando hasta ahora con una perspectiva sectorial, consistente con las divisiones disciplinarias e institucionales tradicionales. De esta forma, los servicios se ofrecen según sector: educación, salud, trabajo, justicia o seguridad social. En la práctica esto ha llevado a que la planificación social se mantenga separada de la planificación económica. Desde 1969 cuando el grupo de trabajo presidido por Gunnar Myrdal se reunió por encargo de las Naciones Unidas para revisar el concepto de planificación social y recomendó un ejercicio de planificación unificado, poco se ha avanzado hacia esta concepción, que ahora recobra vigencia especial (United Nations, 1971). En ese entonces la propuesta señaló que la planificación social debería entenderse como la planificación económica socialmente comprometida: el planificador debe ser un economista con conciencia social (Hardiman y Midgley, 1989). Sin embargo, se dio poca importancia a la forma de poner en práctica esas ideas en términos de necesidades de capacitación, responsabilidades organizacionales y funciones profesionales. La propuesta asumió que la formación profesional corriente, en particular en economía, sería suficiente para planificar lo social. No se percibió el riesgo de que se aplicasen criterios estrechos de eficiencia económica al formular los planes y políticas sociales. La historia académica reciente en América Latina es de un divorcio entre las diferentes tradiciones disciplinarias al punto de que en el ejercicio práctico de la planificación y la conducción del desarrollo (tal como ello se expresa en las acciones de los gobiernos), predominan criterios económicos. Con pocas excepciones, la decisión final sobre la suerte de los programas sociales se toma, en todos los países de la región, en los ministerios de economía y en los bancos centrales.

Muchos son los factores que han contribuido a esta situación, pero entre los más importantes está el hecho de que los modelos de ingeniería social para el desarrollo humano avanzaron menos que los modelos económicos para el análisis del crecimiento económico. Ciertamente existe un gran potencial que tendría que ser tomado en cuenta. Pero para ello será indispensable la formación de recursos humanos con un perfil profesional innovador.

Se requiere de una formación multidisciplinaria, basada en el manejo de técnicas cuantitativas y cualitativas, con dominio de las nuevas tecnologías informáticas, y con una clara orientación sistémica y práctica. A diferencia del planificador económico, el planificador social tiene que contar con una metodología diferente apropiada a su tarea: el planificador social debe ver por necesidades y problemas sociales (Hardiman y Midgley, 1989). Y a la luz de lo que hasta aquí ha sido discutido, este "deber ser" profesional va a ser difícil de lograr. Aquí seguramente está el desafío central para que América Latina alcance la realización de las políticas sociales que necesita. Porque a todo lo señalado habrá que añadir que las nuevas políticas sociales tendrán que ser diseñadas, ejecutadas y evaluadas por los pocos o muchos profesionales que en el Estado, en las organizaciones no gubernamentales o en las universidades queden después de estos años de crisis.

La formación de los recursos humanos necesarios debe tender a crear una capacidad técnica y gerencial para trabajar tanto dentro del sector público como privado. La capacidad para ganar legitimidad por parte del usuario potencial y de movilizar recursos de la comunidad va a ser crucial. Si los nuevos esquemas de política social van a estar basados en los principios de privatización y libre operación de los mecanismos de competencia en mercados institucionalmente abiertos, habrá que repensar radicalmente la formación de los nuevos profesionales. El concepto de gerente social tendrá que reemplazar al de administrador social.

La gerencia social no es un estilo popular entre los científicos sociales. Sin embargo, los cambios institucionales y los procesos de transformación económica y tecnológica requerirán mayores habilidades para la gestión de soluciones y la evaluación de resultados. Los ingenieros sociales tendrán que emerger, ciertamente, con una visión sistémica y no fragmentada de los problemas sociales. Ojalá que ello resulte así por acción y no por omisión de los centros de investigación social y formación profesional.

En este trabajo se dejó deliberadamente de lado la discusión sobre qué es desarrollo humano y cómo definir el contenido de las políticas sociales. Se espera haber mostrado que aun cuando haya claridad y acuerdo en esas definiciones, existe un largo y difícil camino antes de poder obtener un impacto efectivo. En un asunto tan complejo como éste puede ser más fructífero buscar claridad conceptual mientras se intenta simultáneamente dar soluciones a los problemas en la práctica.

El desarrollo humano es básicamente una empresa ética. Las políticas sociales son, en el ámbito público, los principales instrumentos institucionales para su promoción y logro. Pero para que ello sea realmente así, es necesario que se cumplan varias condiciones. La perspectiva de conocimiento en que se basen dichas políticas debe ser sistémica, incluyendo la consideración de los aspectos sociales, tecnólogicos y medio ambientales que inciden en los problemas sociales. Los datos y los métodos para su obtención deben ser accesibles para quienes toman las decisiones y proveen los servicios. El conocimiento sobre los problemas tiene que ser socializado y hasta democratizado allí donde la colectividad y la persona deben y pueden participar en el proceso. El Estado, la sociedad y el individuo deben tener capacidad de controlar los niveles de responsabilidad social de quienes están envueltos en los procesos de ejecución. Se tiene que contar con la capacidad de evaluar el logro de las metas y los valores perseguidos.

El desarrollo humano como empresa ética no es, pues, sólo cuestión de axiología académica. Envuelve también la ciencia y a la tecnología. Por ello, en la actual coyuntura histórica de la región, se requerirá que la investigación social apunte a nuevas direcciones metodológicas y prácticas. Ya no basta con proponer las metas, hay que indicar cómo se llega a ellas y cómo se pueden medir los resultados. Todo esto demandará de los profesionales que trabajen en políticas sociales, capacidad de convocatoria, pragmatismo ideológico, y habilidad gerencial. El desarrollo humano ya no es más cuestión de buenos deseos. Superar este reto, quizás sea la mejor manera de rescatar la utopía social que siempre iluminó los momentos más dramáticos de la historia de América Latina.

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