INVESTIGACION PARA POLITICAS SOCIALES: QUE HACER?

Mario Torres

Publicado en Research on Social Policy: Proposals for a Future Agenda. Edited by Mario Torres. Ottawa: International Development Research Centre. 1993. http://www.idrc.ca/socdev/pub/documents/torres.txt

Introducción

Los problemas de desarrollo humano generados por la crisis de los años ochenta y los cambios que se están introduciendo en los sistemas económicos y políticos en varios países de la región, hacen urgente el diseño de intervenciones sociales eficientes y eficaces.  Desafortunadamente, el conocimiento disponible para aplicar dichas intervenciones no es suficiente.  Superar esta dificultad no es fácil por cuanto los recursos humanos, institucionales y financieros para apoyar la investigación son escasos.  Por ello se hace imprescindible elaborar bases metodológicas para la identificación de prioridades de investigación.  En el caso de las políticas sociales esto es una tarea especialmente compleja.

La propuesta metodológica que aquí se presenta no se ha elaborado de acuerdo a la tradicional división de temas según los sectores de educación, salud, empleo, vivienda, bienestar o seguridad social.  Hay varias razones que explican esta decisión.  Primero, existe la necesidad de tener un enfoque integral de los problemas del desarrollo humano, lo que obliga a buscar un tipo de propuesta que permita un enfoque intersectorial hasta donde ello sea posible (Torres, 1991).  Segundo, la escasez de recursos humanos y financieros al nivel del Estado y las tendencias de privatización de los servicios sociales obligan a sumar esfuerzos institucionales.  Tercero, los problemas de las políticas sociales no son distintos en cada uno los sectores sociales.  Finalmente, existe necesidad de examinar la re-estructuración del aparato estatal debido a las dificultades que presenta para atender los problemas sociales;  la actual estructura sectorial del Estado no debería ser tomada como un dato fijo.

Por las razones expuestas, el criterio para elaborar esta propuesta ha sido el siguiente:  en la investigación sobre políticas sociales interesa poner la atención en los aspectos cruciales del proceso de hacer las políticas y en los aspectos críticos del desarrollo humano.  Es decir, hay que llegar a los aspectos centrales de contenido poniendo a partir del estudio de los aspectos dinámicos de la política social y de su objeto de acción.  Este criterio nos llevó a organizar la discusión alrededor de dos preguntas:  ¿Cómo actuar?, y ¿Con quién actuar?

Este trabajo se basa en las discusiones sostenidas en consultas efectuadas en varios países de América Latina (1).  La metodología de trabajo consistió en entrevistas en profundidad con investigadores y planificadores, la revisión de algunos programas y experiencias de intervención social, los resultados de consultorías especialmente solicitadas (2), y las recomendaciones que emergieron en talleres que se organizaron en países seleccionados (3).  Este trabajo es, en parte, un resumen y síntesis de las variadas y numerosas opiniones vertidas a lo largo de este proceso, pero pretende ir más allá para presentar una propuesta metodológica que permita identificar prioridades de investigación en políticas sociales.  Hay que subrayar que este procedimiento metodológico no se orientó a discutir las políticas sociales vigentes o nuevas sino, sobre todo, a examinar qué se podría hacer.

Sobre lo anterior cabe hacer el siguiente comentario.  No es posible disociar la discusión sobre las prioridades de investigación en políticas sociales de la discusión sobre las prioridades de política social.  La investigación debe hacerse para apoyar políticas en curso, evaluarlas, o proponer nuevas políticas.  Al respecto, la situación actual en la región es la siguiente.  En varios países ya existen propuestas de nuevas políticas sociales, y también se está dando la aplicación de políticas sociales de viejo y nuevo cuño (4).  Por otro lado, parece existir un cierto consenso entre planificadores e investigadores sobre las prioridades de política social.  La metodología seguida para preparar este trabajo implícitamente tomó en cuenta esta situación.  Esto pareció suficiente como punto de partida ya que, como fue argumentado en otro trabajo, la urgencia de la situación y la escasez de conocimiento disponible no da mucho tiempo para discusiones conceptuales; el contenido de las nuevas políticas sociales tendrá que ser especificado mientras se diseñan y aplican (Torres, 1991).

¿Como Actuar?:  Aspectos Relevantes del Proceso de Hacer Política

Ante la necesidad de aplicar intervenciones sociales urgentes, los criterios para elaborar una propuesta metodológica pueden ser varios.  Cabe mencionar los siguientes:

(a) Areas prioritarias de trabajo sectorial o intersectorial, como por ejemplo mortalidad infantil en salud, deserción escolar en educación, desempleo juvenil en trabajo, o nutrición en salud y educación.

(b) Tipo de impacto buscado, como disminución de la pobreza, aumento de la calidad de los servicios o mayor efectividad de las políticas (Abugattas, 1991; Vergara, 1991).

(c) Fases estratégicas de la política, como diagnóstico, aplicación y evaluación (Schkolnik, 1991).

(d) Aspectos operacionales como instrumentos de selectividad apropiados, mecanismos de financiamiento y capacidad de gestión efectiva (Sojo, 1991).

Este documento toma en cuenta algunos de los criterios anteriores, pero pone el énfasis en aspectos relevantes del proceso de diseño, aplicación, y evaluación de las políticas sociales.  Las circunstancias actuales exigen no tanto indicar las metas de las políticas sociales -aspecto sobre el cual parece haber consenso-  cuanto señalar cómo se llega a ellas y cómo se pueden medir los resultados.  Desde esta perspectiva, los aspectos críticos del proceso de hacer política social serían los siguientes:  identificación de la población objetivo, institucionalidad y gestión, eficiencia, sostenibilidad, información, y evaluación.

Identificación de la Población Objetivo

La escasez de recursos y la necesidad de aplicar intervenciones en profundidad, requiere el desarrollo de metodologías más precisas para identificar a los beneficiarios o poblaciones objetivo.  Ello permitiría la exitosa focalización de las acciones de políticas sociales y la evaluación de los efectos redistributivos de las mismas.  Dos preguntas básicas al respecto son ¿cómo focalizar las acciones? y ¿qué hacer una vez identificado el foco de las mismas?

Cuatro son los aspectos del proceso de identificación:  (i) definición, (ii) inclusión, (iii) especificación de demanda y oferta, y (iv) provisión.

(i) Para la definición de poblaciones objetivo se han propuesto varios criterios, entre ellos los siguientes:

- La situación de riesgo social determinada por los niveles de pobreza y marginalidad que se manifiestan en mortalidad infantil y materna, morbilidad por razones de enfermedades infecto-contagiosas, desnutrición, desescolarización y analfabetismo, abandono social, o desempleo (Abugattas, 1991).

- El potencial de contribución para el desarrollo socio-económico que al largo o mediano plazo puede tener un grupo humano; en este caso suele ponerse la atención en ciertos grupos de edad:  infantes, niños, adolescentes, o jóvenes adultos.

- La precariedad económica y laboral dentro de la estructura productiva; en este caso la atención se pone en microempresarios del sector informal, campesinos, pescadores artesanales, etc. (Schkolnick, 1991).

El desarrollo, aplicación, y evaluación operacional de estos criterios es uno de los temas prioritarios de investigación metodológica.  Para propósitos prácticos, la identificación de las poblaciones objetivo es el punto de partida y el punto final de todo proceso de política.

(ii) Definido el grupo, la inclusión dentro de programas específicos es el siguiente paso.  Varios criterios pueden usarse:

- La autoidentificación por los mismos beneficiarios potenciales, como es el caso de jóvenes que se inscriben en programas de reentrenamiento o de adolescentes que buscan orientación.

- La residencia en determinados barrios, zonas marginales o áreas rurales; en este caso se busca que la acción envuelva a toda la comunidad.

- Las carencias que se tienen según indique algún tipo de medida estándar; con este fin se han ensayado encuestas periódicas usando cuestionarios especialmente diseñados (Schkolnick, 1991; Sojo, 1991).

La inclusión de las poblaciones objetivo no es un asunto sencillo de resolver.  No siempre los grupos con alguna necesidad social expresan sus carencias, demandan, y acuden a los servicios.  Parece existir una relación positiva entre los niveles de pobreza, la marginación social y la incapacidad para demandar.  Los pobres y los que se encuentran en alguna necesidad social particular no siempre tienen los canales para procesar sus demandas.  Muchos de ellos son actores sin voz: campesinos pobres marginales, trabajadores migrantes temporales que por su condición laboral no pueden acceder a la organización sindical o al sistema de seguridad social, jóvenes desempleados que por su misma falta de antecedentes laborales quedan fuera de los circuitos de los mercados de trabajo, adolescentes embarazadas que ocultan su condición, etc.

(iii) El paso siguiente es la especificación del contenido de las demandas y de la capacidad de la oferta.  Al respecto cabe considerar aspectos tales como los factores que condicionan la existencia de una demanda, el contenido de la demanda, y los costos de acceder a los servicios.  En particular hay que establecer si los que demandan son los más necesitados.  El conocimiento y uso de los servicios sociales tiende a ser menor en los estratos socio-económicos más desfavorecidos, lo que contribuye, entre otros factores, a que no siempre las poblaciones objetivo sean las reales beneficiarias de los programas;  el proceso puede desviarse en el momento mismo de proveerse el servicio o el beneficio en cuestión.

(iv) Especificada la demanda, la siguiente cuestión es estudiar qué proveer.  Una cosa es focalizar las acciones hacia determinados grupos, pero otra cosa es determinar qué debe darse.  La investigación debe ayudar a establecer si se tratará de capacitación, ayuda crediticia, asistencia técnica, consejo y orientación, etc.  Y, asimismo, deberá orientar sobre qué filosofía debe inspirar la política:  ¿habrá que enfatizar el asistencialismo, o habrá más bien que poner el acento en la promoción para la creación y el desarrollo de capacidades?  ¿Son los determinantes de la pobreza -o de alguna otra situación de necesidad- todos externos a quienes la sufren, o corresponde a los pobres y necesitados la aplicación de esfuerzos que sólo ellos pueden hacer (Irarrázabal, 1991)?  Por ejemplo, un enfoque asistencialista pondría el énfasis en estudios para la distribución efectiva de los beneficios; un enfoque de promoción daría mayor importancia a estudios para crear capacidad de pago de los servicios en situación de mercado abierto.

Análisis de institucionalidad y gestión

Las políticas sociales se aplican dentro de marcos institucionales que no son siempre favorables a ellas.  Mientras en otras áreas -por ejemplo políticas macro-económicas o de defensa nacional- existen claras estructuras de autoridad, ello no se da en lo social:  no hay una autoridad social (Molina, 1991).  En esta área los mecanismos de concertación intersectorial dentro del Estado y entre el Estado y la sociedad civil están aún por desarrollarse.  Una de las cuestiones prioritarias a estudiar es cómo aplicar políticas intersectoriales dentro de un marco institucional que seguirá siendo sectorial.  Institucionalmente no está resuelta la cuestión de cómo planificar, aplicar y evaluar políticas sociales desde una perspectiva integral.

Se requiere, por tanto, examinar cuáles son los pre-requisitos institucionales para la aplicación más eficiente y efectiva de las políticas sociales:  ¿Cuál es el marco disponible para aplicar políticas sociales?  Dentro de dicho marco, ¿cuáles nuevos arreglos institucionales son deseables y viables?  Este examen tiene que hacerse a nivel del gobierno central, de los gobiernos regionales y de los gobiernos locales, especialmente en aquellos países que van a descentralizar la aplicación de los programas sociales (Vergara, 1991).  Los aspectos legales, normativos, y organizativos tienen que ser también analizados.  Un tema de particular importancia es la coordinación entre las acciones del sector público y el sector privado, incluyendo a las ONGs dedicadas a acciones de desarrollo, los centros de investigación, las universidades, y el sector privado empresarial. 

La descentralización es una tendencia creciente en la región.  Hay varias preguntas que tienen que responderse al más corto plazo posible:  ¿cuál es el balance de las primeras experiencias de descentralización de los programas sociales?, ¿qué debe ser descentralizado y qué debe permanecer bajo la gestión y el control del gobierno central?; por ejemplo ¿qué y cómo descentralizar en educación, salud, y seguridad social? (Urrutia, 1991).  Otras preguntas relacionadas que hay que responder son:  ¿cuáles mecanismos de coordinación y de seguimiento deben ser aplicados?, ¿cuáles deben ser los límites de la diferenciación territorial y social de los programas sin que ello afecte la equidad de los resultados?  Al respecto se han hecho estudios y análisis diversos, pero se requieren más esfuerzos de investigación.

Muchos países se están moviendo en la dirección de dar más autonomía de gestión a los gobiernos municipales.  La capacidad real de gestión municipal es algo desconocido.  A este nivel, a pesar de que hay más cercanía con el usuario, no hay integración de las acciones.  Las prácticas de ejecución sectorial de los programas son un obstáculo para una gestión integral de los programas.

Al nivel de la comunidad, es importante conocer la capacidad de gestión de las organizaciones que allí trabajan, tales como la escuela, el centro médico, las agencias de los ministerios del sector social y las ONGs.  La capacidad de atraer, generar y administrar recursos tiene que ser examinada. Se han hecho esfuerzos investigativos al respecto, y puede decirse que hay alguna información disponible.  Sin embargo, esto no es suficiente.  Es necesario identificar los obstáculos que puedan tener su origen en las leyes y normas, las prácticas rutinarias, las percepciones del personal, y en su nivel de capacitación y compromiso.  Asimismo, es necesario conocer cuál es la capacidad real de las llamadas organizaciones de base para sustentar programas (Helfer, 1991).  Nadie discrepa con la necesidad de descentralizar y dar participación social, sin embargo no está bien definido qué se va entender por participación social y cuáles mecanismos deben aplicarse para promoverla y alcanzarla (Vergara, 1991).  Una cuestión clave es el reforzamiento o diseño de mecanismos de control social sobre quienes diseñan, aplican o evalúan política social.  ¿Cómo alcanzar una mayor capacidad de "auditoría" social?

Eficiencia

Existe un monto de recursos públicos que, aunque ha disminuido en términos relativos o absolutos, constituye un fondo dedicado a las políticas sociales existentes.  Lo primero que se hace necesario examinar es la racionalidad del gasto público (Cohen, 1991).  ¿Cómo se está haciendo el gasto?, ¿cuál es la eficiencia en términos de la relación costo-beneficio?, ¿qué precios tienen los servicios?, ¿cuánto llega al usuario?  El problema no está tanto en la existencia de fondos insuficientes, cuanto en el desperdicio de recursos por ineficientes prácticas burocráticas o por corrupción del sector público.  La cuestión central aquí es cómo llegar a la eficiencia con los mismos recursos (Urrutia, 1991; Sojo, 1991). 

Algunos ejemplos de tópicos específicos sobre los que habría que profundizar el estudio y ampliar la discusión son los siguientes:

- Estructura del gasto público en políticas sociales.  Precios de los servicios sociales.  Formas de recuperación de los costos (Londoño, 1991).

- El gasto privado de las ONGs y de la población en la provisión y obtención de los servicios.

- El análisis de los subsidios, incluyendo su duración recomendable.  Es necesario discutir qué puede aportar la población y qué debe ser subsidiado.  ¿Cómo subsidiar sin crear dependencia?

- Sistemas de seguimiento de las formas en que se gasta el dinero público y con qué efectos se lo hace.

- Alternativas para gastar los escasos recursos existentes.  ¿Es el Estado la única alternativa?  ¿Puede el gasto ser realizado por agentes privados, reservándose el Estado el rol de supervisión y control?  ¿Es posible alcanzar eficiencia a través de la privatización de los servicios sociales?

Sostenibilidad

Una de las cuestiones claves en las políticas sociales es cómo hacerlas sostenibles en el tiempo y resistentes a los cambios en las políticas de subsidios, al agotamiento de los fondos de la ayuda externa, al impacto de otras políticas, y a la inestabilidad en la dotación de recursos institucionales y humanos. 

En el aspecto de los recursos financieros, hay varios tópicos importantes, entre los que se puede mencionar:

- Instrumentos fiscales para el financianmiento de las políticas sociales (Londoño, 1991).

- Recursos disponibles en el sector privado y formas de captación de los mismos.

- Aportes que puede hacer la población objetivo.

- Circuitos financieros con los que pueden contar los gobiernos locales.

La cuestión general en este caso son las alternativas que pueden ensayarse para combinar recursos fiscales, recursos privados, gestión estatal, gestión privada, y control y monitoreo por parte del Estado y de las organizaciones de la sociedad.  Hasta la fecha se han conocido modalidades predominantemente estatales.

En cuanto al impacto de otras políticas sobre la sostenibilidad de los programas sociales, interesa en particular conocer los impactos positivos y negativos de las políticas macro-económicas, fiscales, y tributarias (Londoño, 1991).  Asimismo, se hace necesario dar a conocer cuál es el beneficio que traen políticas sociales apropiadas para la sostenibilidad de los programas económicos y de otras políticas referidas a la transformación productiva, la innovación tecnológica y la conservación del medio ambiente.  Se desconocen los costos económicos de políticas sociales inapropiadas, lo que lleva a no poder documentar el aspecto de inversión económica que estas políticas tienen.

En lo referente a recursos humanos e institucionales, la debilidad técnica en los ministerios y gobiernos locales hace necesaria la identificación de alternativas de capacitación para un ágil re-entrenamiento del personal del sector público a los niveles central y local.  Estas alternativas deberían enfatizar sobre todo las habilidades gerenciales a fin de obtener los recursos humanos necesarios (Sojo, 1991).  En relación a esta necesidad habría que examinar cuál pueda ser el rol de las universidades y qué tipo de desarrollo institucional se requiere en ellas para atender a las nuevas necesidades de formación profesional.

Información

Puede decirse que en la región no hay escasez de datos, sino de información.  La investigación en información para políticas sociales tiene que orientarse a facilitar la gestión y la evaluación.  Es una prioridad la investigación metodológica para mejorar, simplificar y aprovechar los datos existentes; para generar datos más adecuados con el nivel de recursos institucionales y humanos con que cuenta el Estado y otras organizaciones; y para obtener indicadores sociales suficientemente finos para intervenciones sociales específicas y decisiones rápidas.  Entre los tópicos más importantes se puede incluir los siguientes:

- Análisis de situación y tendencia social (por ejemplo análisis de los niveles de pobreza, calidad de vida, integración social, etc., y de sus tendencias de incremento o disminución) (Webb, 1991).

- Monitoreo de los niveles de ejecución de los programas y evaluación de los mismos.  Sistemas de información e indicadores sociales desagregados por área, departamento, y municipio o distrito.

- Integración de los sistemas de información existentes -a nivel nacional o regional- para tener una base de diagnósticos para programas integrados e intersectoriales.

- Modalidades para un uso más eficiente de los servicios de información disponibles, especialmente por parte de la población.  Diseño de sistemas de información descentralizados que permitan el libre acceso de distintos  usuarios y la captación de la información generada por las ONGs, incluyendo los resultados de sus experiencias.  Sistemas abiertos de información son necesarios para crear una opinión pública bien informada.
 
- Articulación entre indicadores de situación y tendencia social con indicadores de provisión de servicios.  Datos sobre los costos y los precios de servicios o programas representativos (Webb, 1991) con fines de seguimiento y evaluación.  Articulación de indicadores sociales y económicos para examinar los impactos mutuos entre políticas sociales y políticas económicas (Echeverri, 1991).

- Datos cualitativos que complementen datos cuantitativos a fin de tener conocimiento sobre la covertura y la calidad de los servicios.

- Análisis comparativo internacional para el desarrollo de métodos de evaluación nacional y regional (Urrutia, 1991).

Evaluación

Al nivel general es necesario investigar la relación entre los retornos de los programas sociales y los niveles de igualdad y equidad social que se supone aquellos deben mejorar.

La evaluación incorporada al seguimiento de los programas es indispensable a fin de poder integrar el criterio de calidad dentro de las acciones.  La evaluación en política social debe centrarse en el continuo control de la calidad.

Hay que estudiar cómo incorporar la percepción del usuario dentro de los procesos de evaluación.  Pero además hay que desarrollar criterios objetivos de evaluación de los servicios.  La investigación para crear mecanismos de control social es indispensable.

Un aspecto crucial es identificar los canales a través de los cuales los programas sociales impactan en el desarrollo económico.  Hay que identificar cuál es la rentabilidad de las políticas sociales a fin de poder complementar su defensa ética con una defensa económica frente a la autoridad económica que maneja el presupuesto nacional o local, y frente a la opinión pública (Londoño, 1991).  En otras palabras, hay que desarrollar la capacidad de demostrar que en las políticas sociales no se gasta sino que se invierte y que éstas son útiles, ademas de deseables.

La investigación en evaluación debe considerar cómo están siendo utilizados los servicios sociales y cuál es la relevancia de lo que se ofrece.

Finalmente, es importante la investigación prospectiva que permita adelantar escenarios de política social (Schkolnick, 1991).  Para ello es necesario contar con resultados de evaluaciones técnicas que indiquen el impacto redistributivo de las políticas sociales y el grado de logro de una mayor equidad social.

¿Con Quien Actuar?:  Transiciones Criticas de Vida

Aun cuando durante las consultas realizadas para elaborar este trabajo se dejó abierta la posibilidad de señalar temas referidos al contenido de las políticas sociales, la discusión derivó siempre hacia los aspectos del proceso de hacer política.  Aparentemente las prioridades de investigación se vieron referidas más a aspectos del proceso que del contenido.  Sin embargo, debido a que los campos de las políticas sociales son diversos, los aspectos indicados en la sección anterior ayudan a delimitar prioridades, aunque no son suficientes.  Fue interesante observar que no surgieron criterios únicos para seleccionar contenidos específicos de política social en los cuales concentrar la atención.  Por ello, se discutirá a continuación un concepto teórico-metodológico que podría ayudar a seleccionar áreas substantivas prioritarias de investigación para política social.

Es riesgoso decidir sobre investigación estratégica cuando hay escasez de conocimiento sobre las relaciones causales que explican los fenómenos bajo examen.  Esto es particularmente difícil en el caso de las políticas sociales debido a la complejidad del desarrollo humano.  Se ha argumentado que el enfoque de las políticas sociales debe ser sistémico (Torres, 1991), perspectiva sobre la que se ha podido observar existe consenso.  Sin embargo, volcar esta perspectiva operativamente hacia de una propuesta metodológica para seleccionar temas de investigación no es algo sencillo de lograr. 

A continuación se hace una propuesta basada en la idea de que el desarrollo humano tiene momentos críticos que deben ser superados apropiadamente, o de lo contrario se producirán efectos negativos acumulables al nivel individual y social.  El concepto de base es transición crítica de vida. Las transiciones críticas de vida son periodos de la vida humana en que se da un desarrollo crucial que depende no tanto del individuo cuanto de un conglomerado de actores, procesos y estructuras sociales. Las transiciones críticas de vida envuelven problemas sociales que no son sectoriales ni disciplinarios, que no son de individuos aislados ni del interés de instituciones u organizaciones singulares.

A la luz del conocimiento social existente parece plausible sostener que en el proceso de evolución que una persona experimenta, se dan transiciones sociales y biológicas cruciales.  Durante estas transiciones se da un complejo proceso de socialización que incluye desarrollo de capacidades, adquisición de conocimientos, aprendizaje de habilidades, y aprehensión de valores necesarios para la integración social del individuo.  En las ciencias sociales clásicas, lo más cercano al concepto de transición crítica de vida es la idea de pasaje de una etapa a otra dentro del proceso de socialización:  nacimiento, pubertad, adultez, matrimonio, formación de familia, retiro y muerte fueron fases examinadas para las sociedades modernas y tradicionales.  Empero, para el propósito que nos ocupa, esta concepción es muy individualista.  Pero es un marco de referencia interesante para discutir sobre ciertos períodos de la vida humana en los que individuos, familias y hasta comunidades enteras quedan muy ligados por problemas sociales específicos.

En base a diversos resultados de la investigación social disponible, a los juicios emitidos por expertos, y a los intereses expresados por muchos grupos de la población, en este documento se propone estudiar los aspectos cruciales del proceso de hacer política social antes examinados en relación a cuatro transiciones críticas de vida que se denominarán desarrollo inicial, incorporación social temprana, integración social adulta, y retiro social.  Evidencias de diversa naturaleza indican que los problemas que surgen durante estas transiciones suelen tener efectos acumulativos -positivos o negativos dependiendo de cómo se solucionen los problemas-para el desarrollo humano de la persona, afectando multiplicidad de esferas de la vida personal y social. 

Desarrollo Inicial

Desarrollo inicial hace referencia a un período de la vida que puede ir incluso desde antes del momento de la concepción hasta el segundo o tercer año de vida, pasando por las etapas de gestación, nacimiento, y sobrevivencia inicial.  Esta es una transición de vida que envuelve al niño y a su madre, pero abarca también a un conjunto de grupos e instituciones de su entorno social.  Por ello, desde el punto de vista de las políticas sociales los grupos a focalizar no se reducen a la díada niño-madre, ya que ello sería claramente insuficiente.  Los grupos concernidos serían adolescentes y jóvenes en etapa pre-marital y pre-maternal/paternal, mujeres embarazadas, familias recién formadas, niños recien nacidos, y niños hasta los 2 ó 3 años de edad. 

Se trata de una transición de vida crítica para el adolescente que busca orientación sexual y familiar, para la pareja que se forma y busca un servicio de planificación familiar, para la adolescente embarazada, para la familia de pertenencia donde estas personas se ubican, para el recién nacido, para el niño en sus primeros años de vida.  Los problemas sociales más importantes a investigar parecerían ser los siguientes:

• Fecundidad precoz o sin apropiado espaciamiento intergenésico
• Morbi-mortalidad infantil y materna
• Desarrollo físico y psico-motor del infante
• Aprendizaje cognitivo y desarrollo afectivo de la madre y el niño.

Los problemas sociales que surgen durante esta transición no son independientes entre sí, sino que constituyen un conglomerado de situaciones que deben verse desde una perspectiva sistémica alrededor del desarrollo inicial de la persona.  No es cuestión de verlos desde una perspectiva sectorial.

La falta de solución de los problemas mencionados provoca una cascada de efectos negativos a nivel individual y social.  Desorientación sexual que lleva a embarazos indeseados, embarazos mal llevados, nacimientos que se dan en condiciones precarias, infantes que no son adecuadamente estimulados o que son abandonados, no son necesariamente eslabones sueltos.  Estos problemas significan que se está dando una transición incompleta o desviada no sólo para el niño -que debería considerarse como el punto de referencia central del proceso-sino también para la madre, la pareja, la familia, y hasta la comunidad.  La solución inadecuada de los problemas que se dan en esta transición tienen efectos negativos que se acumulan y que pueden verse más tarde en niños con múltiples problemas biológicos, psicológicos y sociales que no tienen el nivel de desarrollo adecuado para integrarse más tarde a la escuela; adolescentes y madres jóvenes con adicionales embarazos indeseados, frustradas y humilladas, y con problemas de aborto y desajuste social y psicológico; familias desintegradas; altos niveles de morbilidad y mortalidad infantil y materna, etc.  Intervenciones sociales exitosas durante esta transición de vida pueden evitar costos sociales, económicos y psicológicos enormes.  Dar un apoyo adecuado en este momento puede aumentar la probabilidad de que transiciones posteriores sean exitosas.

El conjunto de factores que inciden en las situaciones arriba anotadas, y el rol de los diversos actores envueltos en esta transición han sido analizados separadamente, pero la investigación social disponible indica que la solución de los problemas tiene que ser integral.  Este es un desafío muy grande, particularmente para producir intervenciones intersectoriales efectivas.  Dos ejemplos se podrían mencionar. Uno se  refiere a la prevención y tratamiento del embarazo precoz, problema cuya solución tiene que envolver acciones preventivas, de tratamiento, y de seguimiento.  Esto incluye educación sexual, atención de salud especializada, educación para la crianza del niño, asistencia y orientación a la familia de la adolescente, y hasta orientación para la escuela local -en algunos países se observó que expulsan a las estudiantes en esta condición.  Otro ejemplo es el desarrollo psico-motor del infante desde el nacimiento hasta el primer o segundo año de vida.  En este caso se requiere de programas de orientación educacional a la madre, evaluación del funcionamiento de los programas de cunas infantiles, mejoramiento de las condiciones laborales, programas de apoyo comunitario a las familias en situación crítica, y servicios de apoyo nutricional. 

Incorporación Social Temprana

En el caso de América Latina, esta transición de vida está referida al ingreso al sistema educativo.  El actor central es el niño que ingresa a la escuela, pero también están involucrados los padres, los maestros, las personas encargadas de programas de nutrición escolar, y los funcionarios locales de escuelas y programas de educación pre-escolar.  Esta es una transición crítica para el niño porque sus posibilidades educativas futuras y de mejores niveles de vida quedarán muy condicionadas por su éxito o fracazo inicial.  En esta transición deberían adquirirse habilidades de aprendizaje elementales pero fundamentales para la lectura, la escritura, y el análisis numérico. 

Durante esta etapa es importante brindar apoyo pedagógico a los niños con problemas de aprendizaje, orientación a los padres de familia, movilizar a la comunidad para captar a los niños que dejan la escuela, compatibilizar las actividades escolares con las actividades productivas de la comunidad y la familia, otorgar apoyo alimentario, dar atención mínima en salud, re-entrenar a los profesores, etc.  Es otro tipo de conglomerado de necesidades que debe también ser abordado con un enfoque sistémico.

Los problemas sociales más importantes para investigar de manera prioritaria serían los siguientes:

• deficiente preparación pre-escolar y desarrollo de habilidades elementales pero básicas de aprendizaje;
• insuficiente aprendizaje inicial, especialmente en lectura, escritura y conteo;
• fracaso escolar en los primeros años educativos y repitencia consecuente;
• deserción escolar definitiva como resultado del fracazo y la repitencia.

La investigación educativa indica que el niño que fracaza al inicio, repite, y que el repitente a la larga abandona la escuela.  La familia sufre la frustración social, el niño crece como un ser disminuido, muchas veces la deserción es conducente a la incorporación temprana al trabajo, lo cual refuerza el quedar atrapado en un círculo del cual es muy difícil de escapar. 

Nuevamente se origina durante esta transición otra cascada de efectos positivos o negativos.  Es conocido que niveles de educación primaria incompleta se asocian más adelante a altas tasas de fecundidad, a la falta de comprensión de prácticas de salud preventiva, a limitaciones para acceder a trabajos calificados, a deficientes capacidades de aprendizaje, etc.  El impacto acumulado negativo al nivel personal y social es enorme.  La sociedad paga luego muy altos precios económicos y sociales por tener una población disminuida en su valoración personal y en sus capacidades mínimas de aprendizaje.  Incluso allí donde no se fracaza y no se repite, muchas veces los costos de tener una población alfabeta se pueden más que duplicar si para poder leer, escribir y contar bien, un niño tiene que esperar al final de sus estudios primarios.  Dar un apoyo oportuno en este momento puede representar un futuro diferente para la persona y su sociedad.

Integración Social Adulta

Esta transición se organiza fundamentalmente alrededor del proceso de incorporación al mercado de trabajo.  Por lo tanto, puede iniciarse en diversas edades y abarcar un número variable de años dependiendo del caso:  al abandonar la escuela primaria o secundaria, al final de los estudios secundarios, o durante o al final de los estudios superiores.  Esta etapa es más que moverse de la escuela al mundo del trabajo; significa la incorporación al mundo adulto de la sociedad, supuestamente con todos los derechos y obligaciones del ciudadano. 

Los problemas sociales claves que dificultan esta transición, y en los que habría que concentrar la investigación, serían los que siguen:

• falta de educación básica completa y de la posesión de habilidades de aprendizaje mínimas;
• desfasaje entre expectativas, habilidades y conocimientos adquiridos en la escuela o la universidad y las posibilidades y demandas del mercado;
• deficiente acceso a los servicios mínimos de salud y seguridad social, especialmente aquellos asociados a la formación de familia;
• ausencia de un mínimo de informada participación en los procesos políticos de decisión local allí donde esto es posible.    

Debido a que en esta transición se experimenta el efecto acumulado de los problemas tenidos en transiciones anteriores, el abanico de posibles poblaciones objetivo de las políticas sociales se amplía casi al máximo.  Asimismo los actores que están envueltos en ella se multiplican, haciendo el panorama complejo:  jóvenes en diferentes grupos de edad y con diferentes habilidades, la escuela formal y sus profesores,  el sector de educación superior público y privado, las escuelas de formación técnica, y el sector empresarial con toda su diversidad, tanto en el ámbito estatal como privado. 

Probablemente el aspecto que recibe más atención sea el educativo por estar muy relacionado a la obtención de empleo, pero el conglomerado de problemas que es posible detectar a su alrededor indica la complejidad a la que se enfrentan los jóvenes que entran a la adultez.  El efecto negativo más visible de una transición inadecuada es en este caso el desempleo y el subempleo.  Pero hay otros efectos perniciosos cuyos costos son difíciles de estimar.  La frustración personal, familiar, y hasta colectiva que produce una educación que no paga para conseguir un trabajo que llene las expectativas, la imposibilidad de elaborar un proyecto personal de desarrollo, las dificultades y precariedad consecuentes para formar familia, son factores que erosionan acumuladamente en el tiempo el potential humano de una sociedad.  En muchos casos la situación no es sino la resultante de anteriores transiciones que nunca llegaron a completarse.  La entrada constante, y en muchos países creciente, de jóvenes bajo las circunstancias anotadas, hacen que la capacidad de transformación productiva, la obtención de competitividad económica, el desarrollo tecnológico, y el fortalecimiento de una sociedad democrática sean casi imposibles. 

En algunos casos el precio social, económico y político es muy alto:  violencia, marginación y desinterés por el proyecto de una sociedad justa y democrática, y el envolvimiento en practicas económicas ilícitas que, como en el caso del narcotráfico, están ahogando la viabilidad de modelos económicos y políticos de desarrollo.  En algunos países no es difícil contabilizar en miles de millones de dólares el costo de la violencia.

Como en los casos anteriores, la intervención apropiada para revertir o al menos mitigar la situación puede tener un retorno social y económico enorme.  La investigación tiene que referirse a los problemas antes mencionados.  Una inversión social y económica dirigida hacia esta transición puede tener efectos perdurables mucho más allá de la etapa juvenil de los sectores involucrados.

Retiro Social

Otra importante transición social se refiere al paso de la vida activa a diversas formas de retiro.  Se trata de una transición que ciertamente no comienza con el retiro sino antes de él.  Envuelve esta transición a la población que entra a la tercera edad, a sus familiares cercanos, y a la comunidad.

Aparentemente el conjunto de problemas sociales se reduciría en relación a las transiciones anteriores.  Las áreas principales de investigación serían dos:

• sistemas de jubilación y pensión;
• servicios de salud.

La crisis de los sistemas de seguridad y pensión indica que las sociedades de la región no han sido muy previsoras.  La cuestión requiere atención prioritaria, ya que las sociedades latinoamericanas están en proceso de envejecimiento y es de esperar que la presión por servicios para la tercera edad aumente.

Nuevamente se trata aquí de un conglomerado de problemas que requieren de atención multisectorial.  Ciertamente, los retirados son un grupo social que no tiene capacidad de presión social.  Son parte de los actores sin voz, sobre todo cuando provienen de los sectores más pobres de la sociedad.  Pero la falta de atención hacia ellos puede crear insoportables presiones indirectas sobre la sociedad en su conjunto. 

El punto de entrada específico de investigación puede ser la situación y futuro de los sistemas de seguridad y previsión social.  Estos sistemas son de gran importancia para la población en tercera edad, pero también conciernen al resto de los grupos sociales.  La seguridad social es un aspecto subyacente en todas las transiciones críticas de vida antes discutidas.  Dependiendo del país, estos sistemas han llegado a cubrir embarazo, enfermedad, accidentes, invalidez, desempleo, retiro, y muerte.  Posiblemente se trate de la organización con mayor potencial para llevar adelante programas de intervención social multisectorial.

Una Aplicacion a Manera de Conclusion

Tomando el caso de la "incorporación social temprana", la investigación tendría que enfocarse, por ejemplo, en la identificación de quiénes son los que están más expuestos al fracazo escolar, qué tipos de programas preventivos o remediales pedagógicos, nutricionales, y familiares cabe desarrollar, cómo pueden descentralizarse estos programas hacia los gobiernos municipales, cuál es la capacidad de las escuelas locales para aplicar estos programas, cuál es el costo de los actuales niveles de deserción, cómo pueden subsidiarse los programas, qué rol puede tener el sector privado, de qué forma pueden financiarse localmente los programas, qué información de seguimiento es requerida, cuáles son los indicadores más apropiados, y cómo evaluar la relevancia de los programas y su impacto en el desempeño escolar posterior, y por lo tanto en qué medida ellos representan una real inversión social.

Una propuesta metodológica para identificar prioridades de investigación, es una manera de mirar a un problema en la realidad.  La propuesta descripta ha buscado mirar a las políticas sociales como un instrumento del Estado y de la sociedad para promover el desarrollo humano.  La propuesta supone que el objetivo de las políticas sociales no es ser baratas, efectivas, o de fácil aplicación, sino ser éticas, es decir, tener como su objetivo primordial el desarrollo humano.  Esto ciertamente no debe hacer olvidar que las políticas sociales deben dar atención a importantes cuestiones de orden económico, político u organizacional, ya que de otra manera no podrían cumplir con su objetivo.

La atención se puso en cómo hacer las cosas, pero asimismo se buscó enfatizar que el propósito debe ser también intervenir para desarrollar el potencial humano de una sociedad.  Por ello se propuso concentrarse simultáneamente en investigar cómo intervenir en momentos claves de la vida humana.  Es decir, allí donde con los pocos recursos existentes puede hacerse una gran diferencia.  No se ha hecho ningún supuesto sobre la posibilidad de que existan diversidad de enfoques.  Seguramente los hay porque no hay nada más controvertible que las concepciones sobre lo que debe ser el desarrollo humano, algo sobre lo cual todos podemos opinar.  Al fin y al cabo, no hay nada más cercano a nosotros que nosotros mismos.

Bibliografía

Abugattas, Javier
1991 Acerca de Políticas Sociales.  Ponencia presentada en el Taller de Políticas Sociales.  Consejo Nacional de Población, Lima.

Cohen, Ernesto
1991 Presentación oral. Taller sobre Necesidades de Investigación para el Diseño, Implementación y Evaluación de Políticas Sociales.  CEPAL-CELADE, Ministerio de Planificación y Cooperación, IDRC, Santiago, 12-13 agosto.

Echeverri Perico, Rafael
1991 Problemática de los Indicadores y Sistemas de Información para el Seguimiento de Política Social en Colombia.  Ponencia presentada en el Taller de Políticas Sociales.  FEDESARROLLO-IDRC, Bogotá.

Helfer Palacios, Gloria
1991 Política Educativa y Politica Social en las Estrategias de Desarrollo.  Ponencia presentada en el Taller de Políticas Sociales.  Consejo Nacional de Población, Lima.

Irarrázabal, Ignacio
1991 Presentación oral.  Taller sobre Necesidades de Investigación para el Diseño, Implementación y Evaluación de Políticas Sociales.  CEPAL-CELADE, Ministerio de Planificación y Cooperación, IDRC, Santiago, 12-13 agosto.

Londoño, Juan Luis
1991 Política Social:  Hacia la Superación de la Pobreza.  Ponencia presentada en el Taller de Políticas Sociales.  FEDESARROLLO-IDRC, Bogotá.

Molina, Sergio
1991 Discurso Inaugural.  Taller sobre Necesidades de Investigación para el Diseño, Implementación y Evaluación de Políticas Sociales.  CEPAL-CELADE, Ministerio de Planificación y Cooperación, IDRC, Santiago, 12-13 agosto.

Rojas Ruiz, Humberto
1991 La Seguridad Social y los Servicios de Salud en Colombia.  Ponencia presentada al Taller de Políticas Sociales.  FEDESARROLLO-IDRC, Bogotá.

Schkolnick, Mariana Paz
1991 Políticas Sociales en Chile y Necesidades de Investigación.  Ponencia presentada en el Taller sobre Necesidades de Investigación para el Diseño, Implementación y Evaluación de Políticas Sociales.  CEPAL-CELADE, Ministerio de Planificación y Cooperación, IDRC, Santiago, 12-13 agosto.

Sojo, Ana
1991  La Investigación para la Política Social:  Esbozo de su Actual Relevancia en Chile.  Ponencia presentada en el Taller sobre Necesidades de Investigación para el Diseño, Implementación y Evaluación de Políticas Sociales.  CEPAL-CELADE, Ministerio de Planificación y Cooperación, IDRC, Santiago, 12-13 agosto.

Torres, Mario
1991 Políticas Sociales:  Repensando el Desarrollo Esencial.  Ponencia presentada en los Talleres sobre Política Social, Bogotá, Lima, y Santiago.

Urrutia, Miguel
1991 Acceso, Calidad y Equidad en la Política Educativa.  Ponencia presentada en el Taller de Políticas Sociales.  FEDESARROLLO-IDRC, Bogotá.

Vergara, Carlos
1991 Polticas Sociales y Gobernabilidad Democrática:  Una Mirada desde la Sociedad Civil.  Ponencia presentada en el Taller sobre Necesidades de Investigación para el Diseño, Implementación y Evaluación de Políticas Sociales.  CEPAL-CELADE, Ministerio de Planificación y Cooperación, IDRC, Santiago, 12-13 agosto.

Webb, Richard
1991 Datos e Indicadores para el Diseño de Políticas Sociales.  Ponencia presentada en el Taller de Políticas Sociales.  Consejo Nacional de Población, Lima.