CONCLUSIÓN: POLÍTICAS SOCIALES EN UN TIEMPO DE INCERTIDUMBRE
Mario Torres
Published in Social Policy in a Global Society. Parallels and Lessons from the Canada-Latin America Experience IDRC 1995. http://web.idrc.ca/en/ev-27558-201-1-DO_TOPIC.html
Las sociedades difieren en cuanto a los recursos de que disponen, cultura, tradición, bienestar y poder político. Lo mismo podría decirse de las personas. A pesar de estas diferencias, las sociedades y las personas comparten el potencial para desarrollar y superar las limitaciones históricas. No es fácil definir esta capacidad para el cambio en los años 90; incluye las expectativas, creencias y valores que hacen a la gente mirar hacia adelante, tomar acciones, y tener la esperanza de que el mañana será diferente, mejor, y más recompensador que el hoy. Esta capacidad, difícil de medir, se encuentra a menudo detrás de la mayoría de los procesos humanos de cambio, desde la migración a los centros urbanos hasta los cambios en la mobilidad social, desde la asimilación cultural a la movilización política, o al surgimiento de nuevas formas de organización comunitaria. Uno de los mayores desafíos del enfoque actual del desarrollo humano es tomar esta capacidad como la fuerza propulsora de la reforma social.
Las políticas sociales son un medio eficaz para enfrentar este desafío. Si bien no existe duda sobre la importancia de medidas tales como programas de lucha contra la pobreza, esfuerzos de integración social, reformas políticas y programas de empleo, más que nunca antes es imperiosamente necesario diseñar y ejecutar políticas sociales explícitamente destinadas a alcanzar los objetivos del desarrollo humano. Esto significa que la concepción y operación de las políticas sociales debe ser mirada desde una perspectiva holística e integrada, lo cual representa por sí mismo un desafío mayor en las actuales circunstancias de crisis de paradigmas de desarrollo, frustración social, incertidumbre económica, desorientación política, y condicionantes externas, particularmente en los países en desarrollo. Al mismo tiempo, sin embargo, parece que más que nunca estos países disponen de medios y oportunidades para mejorar las condiciones de desarrollo humano y social de sus sociedades.
Esta percepción, quizás optimista, surge en parte como el resultado de examinar los procesos de reforma social -descentralización, reforma institucional y democratización- actualmente en marcha en países como los latinoamericanos y Canadá. Las diferencias entre estos países son sin duda numerosas, y su comparación no permite extraer fácilmente conclusiones comunes sobre las respectivas sociedades, sus enfoques de la reforma social, y sus sistemas de políticas. A pesar de estas diferencias, sin embargo, también existen similitudes que ayudan a identificar lecciones y, sobre todo, a extraer palabras de precaución sobre las oportunidades y escollos que se pueden encontrar en el proceso de hacer políticas sociales en un mundo donde la globalización se ha convertido en el contexto predominante del desarrollo humano.
Las secciones siguientes se concentran en algunas de las áreas estratégicas para el análisis y la investigación en políticas sociales que han surgido de los capítulos precedentes. Aunque la realidad de la reforma social en Canadá y América Latina es demasiado fluida para proporcionar una visión exhaustiva de los temas, oportunidades y perspectivas que estos países enfrentan, se intenta subrayar los puntos más importantes para ayudar a determinar una agenda de investigación sobre los principales tópicos relacionados con la reforma social, los procesos de hacer políticas, los factores económicos que influencian el proceso de hacer políticas sociales, y las necesidades de evaluación de políticas. También se avanzan algunas ideas sobre cómo una estrategia de investigación multifacética puede contribuir a proporcionar conocimiento relevante y oportuno para reducir la actual incertidumbre que afecta a las políticas públicas en esos países (1).
Algunos Factores Contextuales
Los capítulos de Filgueira y Lombardi y de Morales-Gómez que figuran en esta publicación muestran que algunos de los países de América Latina han experimentado un considerable progreso en el frente económico. También muestran que la mayoría de los países de la región han realizado dolorosos esfuerzos para alcanzar la estabilidad y el equilibrio macroeconómico. El progreso social alcanzado a través de este proceso, sin embargo, es limitado. En la mayoría de los países de la región la pobreza continúa estando profundamente enraizada en persistentes desigualdades sociales, culturales, políticas y económicas. Esta situación ha puesto en duda incluso la viabilidad de la transformación productiva. Como resultado, se ha puesto nuevo énfasis en la necesidad de implementar políticas sociales más eficaces y efectivas. Esto representa nuevos riesgos para la región, que incluyen una ola de endeudamiento futuro como resultado de la afluencia de fondos multilaterales para los programas de reforma social. En el futuro, éste será un tema mayor en relación a la economía de las políticas sociales.
Esto sucede en un momento en que los países de América Latina no parecen tener un claro sentido de dirección en la ejecución de sus reformas sociales. Una pregunta clave en este contexto es en qué medida las acciones que actualmente se están llevando a cabo en los sectores sociales van a mover a la región hacia un cambio más profundo y justo de sus sistemas políticos, o si simplemente la van a llevar hacia una disminución relativa de la pobreza hasta niveles más manejables, dejando más o menos intactos los mismos mecanismos de distribución desigual del ingreso y del bienestar.
Esto, sin embargo, no es solamente un dilema de los países menos desarrollados de América Latina. Aunque diferentes, no menos preocupantes son los dilemas que Canadá está enfrentando. La política social emergió en Canadá alrededor del modelo de una sociedad justa donde la equidad y el modelo de estado benefactor de los países de Europa Occidental eran puntos de referencia. Sin embargo, los cambios promovidos por el nuevo modelo económico, basados en la apertura y la integració económica, han afectado el sistema de seguridad social existente. Bajo estas circunstancias, la renegociación del modelo político federal, el "nuevo contrato social" y el status de las poblaciones indígenas, entre otros, van a tener gran influencia en la nueva forma del modelo canadiense. Para responder a las demandas de reforma de un sistema de políticas sociales bien cristalizado, Canadá necesita tomar medidas drásticas para superar la fragmentación social potencial y para eliminar los mecanismos existentes de exclusión social (Hicks, este volumen). Para Canadá, la respuesta a estos desafíos es de particular importancia en las actuales circunstancias en que la integración nacional es un tema mayor y es factible que la integración regional y la globalización continúen afectando sus políticas económicas y de bienestar social.
En América Latina, los resultados de una prolongada crisis económica, los nuevos impactos de la globalización, y las condiciones de pobreza persistente están teniendo un efecto profundo en el sistema de política social de la región. Filgueira y Lombardi (este volumen) indican que los sistemas de política social de la región se están moviendo de un marco universal, público y centralizado, hacia programas más focalizados, privados y descentralizados. No es claro, sin embargo, cómo este nuevo modelo de política social va a llevar a una sociedad más equitativa, integrada y participativa. Cambios similares en otras áreas, como las desregulaciones del mercado laboral, han planteado preguntas sobre el impacto que estas medidas tienen sobre la estructura y el rol de las instituciones del mercado laboral, sistemas asociados de seguridad social, organizaciones laborales y mobilidad laboral.
Hasta ahora, las políticas sociales y los programas sociales jugaron en la región el rol de estabilizadores económicos y de instrumentos de redistribución compensatorios. Hoy, dados el relativo estancamiento y las dificultades de recuperación resultantes de las políticas de ajuste estructural, se les está comenzando a reconocer un rol diferente. Es a causa de estas inquietudes que el debate actual sobre la reforma social está expandiendo el ámbito de las políticas sociales de los tradicionales enfoques sectoriales y programas de disminución de la pobreza hacia una visión más completa e integrada del desarrollo social, humano y económico.
Esto, sin embargo, no es tarea fácil. Junto con las dudas que prevalecen sobre la dirección que debería tomar la reforma social en la región, existe también falta de claridad sobre qué son realmente las políticas sociales y cuál debería ser su objetivo. Entre los posibles objetivos de la política social se encuentran la reducción de la pobreza, el aumento de la equidad, facilitar el crecimiento económico y la promoción de la competitividad, la promoción de la integración social y cultural, y la expansión y consolidación de la ciudadanía.
Raczynski (1994) refleja estas preocupaciones cuando identifica las siguientes cuatro preguntas como aquellas que necesitan urgente respuesta: ¿Cuáles son las funciones latentes y manifiestas de las políticas sociales en relación a temas tales como la integración social, el control social, la legitimación del orden social, la erradicación de la pobreza, la equidad, la igualdad de oportunidades, la democracia, y el fortalecimiento de la ciudadanía? ¿Dónde deberían ubicarse las políticas sociales con relación a otras políticas de desarrollo, incluidas las económicas y medioambientales? ¿Cuál es el impacto de las políticas sociales en la formación de la estructura social general? ¿Cuáles son las oportunidades de cambio social, i.e., mobilidad social, participación y formas más transparentes de gobierno que pueden crear las políticas sociales?
La mayor parte de las respuestas a estas preguntas son difíciles de encontrar, en parte porque las políticas sociales ya no son un tema nacional, doméstico. En la década del 90, las políticas sociales se han constituido más bien en un factor en el proceso de reforma social dentro del contexto de la globalización.
Como se discutió anteriormente, la globalización puede tener impactos positivos, entre los que se incluyen la creciente integración de mercados internacionales para bienes, servicios y finanzas. En el Norte, la globalización también puede llevar a nuevas formas de desigualdad resultantes de cambios en la estructura y cohesión de instituciones sociales claves tales como la familia. También puede resultar en una creciente conciencia social de los costos de los programas y sistemas sociales, en una creciente sensación de inseguridad social, en el surgimiento de una subclase, y en la reducción de oportunidades para las generaciones más jóvenes (Banting, este volumen).
Situaciones similares pueden ser observadas en América Latina, particularmente en países con una gran clase media. En estos países, el impacto de la globalización amplía la distancia entre las clases sociales y afecta la capacidad del estado para asignar los recursos fiscales a los sistemas de política social. Pero lo que sucede en estos países también tiene un impacto social más allá de los límites de los países de América Latina. La mano de obra mal paga y el desempleo, por ejemplo, afectan la polarización de la situación socioeconómica de los trabajadores en Canadá.
En este sentido, la harmonización y convergencia de los sistemas de política social es un asunto que requiere un examen cuidadoso (Berry, este volumen). La integración económica, la mobilidad internacional de la mano de obra, y los flujos de capital entre países y áreas de integración económica (i.e., el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte -NAFTA-, el Mercado Común del Sur -MERCOSUR) harán necesario adaptar los sistemas de política social a circunstancias externas a los límites de influencia nacionales. La situación resulta particularmente compleja porque estas presiones externas sobre la convergencia y harmonización de las políticas coinciden con esfuerzos para reducir los costos sociales y expandir la protección. Un nuevo debate intelectual y político está comenzando a cuestionar quién debería pagar los costos de la reforma social en el contexto de globalización y simultáneas restricciones domésticas. ¿Debe la carga de adaptarse a la globalización y alcanzar una mayor eficiencia interna ser puesta sobre el individuo, la familia y la comunidad, o debe estar sobre el sistema internacional, el sector comercial y el estado?
A pesar de estas incertidumbres, se ha progresado en términos del desarrollo de un nuevo marco para la toma de decisiones y la investigación en política social que puede ayudar a clarificar el rol del estado y de la sociedad civil o las responsabilidades de los individuos en la implementación de los procesos de reforma en política social en el contexto de la globalización. A causa de la complejidad de los temas, no es probable que surja fácilmente un nuevo marco para la reforma social en el futuro cercano. El desafío que enfrentan países como Canadá y los de América Latina al llevar a la práctica la reforma social es moverse de un enfoque de estado benefactor orientado hacia el interior hacia un modelo más abierto. Este modelo debería tomar en cuenta los factores económicos globales en juego, a la vez que mantendría la justicia social, proporcionaría a los ciudadanos mejor capacitación para enfrentar el cambio económico y tecnológico, crearía nuevas formas de participación social, y balancearía las demandas globales con las prioridades nacionales.
Este desafío hace aún más urgente la necesidad de analisar y evaluar las políticas y programas existentes y la necesidad de conocer experiencias de reforma social desde una perspectiva comparativa.
Reforma Social
Uno de los problemas más difíciles que enfrentan Canadá y América Latina en sus intentos de ejecutar las reformas sociales es proporcionar servicios sociales más efectivos con recursos escasos. Uno de sus principales problemas, por lo tanto, es diseñar políticas sociales que estén primariamente orientadas hacia la expansión de las oportunidades de la gente. Cómo alcanzar este objetivo es quizás uno de los desafíos más críticos.
Se están realizando esfuerzos en varias direcciones, como los procesos de reforma social que involucran reconceptualización y reorganización de los sistemas de seguridad social, el desmantelamiento de instituciones claves y la creación de otras basadas en una combinación de actividades del sector público y del privado, cambios en las responsabilidades de los gobiernos central y local, y nuevos enfoques de la creación de consenso y la participación social. Estos procesos, sin embargo, tienen lugar sin un modelo específico. En gran medida, se podría argumentar que un nuevo modelo de reforma social se está formando a medida que el proceso avanza.
Una de las mayores inquietudes en los procesos de reforma social de Canadá es la necesidad de ajustar un estado benefactor consolidado a las nuevas circunstancias de globalización e integración regional, de tal forma que pueda responder mejor a las demandas de un mercado de trabajo y una estructura familiar cambiantes. En la mayoría de los países latinoamericanos, dado que el estado benefactor nunca cristalizó completamente, el mayor desafío para los procesos de reforma social es el establecimiento de la equidad con recursos económicos, humanos e institucionales limitados, y con una inequidad social profundamente arraigada.
En tal contexto, no sólo la erradicación de la pobreza es un tema clave, sino también cómo hacer un nuevo modelo de desarrollo viable en términos sociales, políticos y culturales. Ello no es tarea fácil. La reforma social está teniendo lugar al tiempo que las economías orientadas al interior, basadas en la sustitución de la importación, están cambiando hacia economías abiertas, guiadas por la competitividad internacional y esfuerzos de privatización. Aunque en algunos de estos países las políticas de ajuste han demostrado ser efectivas en el control del déficit fiscal y de la inflación, necesitan focalizar su atención en la nueva sociedad y en los procesos sociales a largo plazo, acosados por estas políticas y por los cambios que han ocurrido en el modelo de desarrollo (Vergara 1994).
Dadas estas experiencias en la región, el examen de la reforma social en Canadá y en América Latina puede proporcionar importantes lecciones comunes, conceptuales y de política. El análisis a través de los países puede ayudar a clarificar temas tales como el objetivo de los programas sociales, la integración social, la descentralización, el fortalecimiento de la administración local en busca de una mayor eficacia, así como a direccionar la inversión en capital humano. Debería subrayarse, sin embargo, que este tipo de análisis también tiene limitaciones. Los puntos conceptuales y de política comunes a los distintos países no necesariamente proporcionan respuestas prontas para ser aplicadas en realidades que continúan siendo fundamentalmente diferentes.
Por otro lado, la necesidad de rediseñar el sistema de política social canadiense parece emerger primariamente como respuesta a cambios macroeconómicos y a cambios en la fibra social de la sociedad. Uno de los desafíos encontrados a este respecto es la harmonización entre los cambios en la sociedad en su conjunto y la reorganización del estado benefactor en un contexto federal-provincial. Resulta difícil diseñar instrumentos de política social nacionalmente coherentes en un contexto de descentralización política. En cambio, en América Latina no existe una tradición bien establecida de estado benefactor. Los cambios sociales críticos tales como la transición demográfica y la incorporación de las mujeres en el mercado laboral, ya vigentes en Canadá, todavía están en proceso en el Sur. Además, en América Latina la reforma social está teniendo lugar en un contexto en el cual casi el 40% de la población es pobre. Por lo tanto, el tema central es rediseñar profundamente los sistemas de política social en vigor más que adaptar el sistema canadiense.
A pesar de estas diferencias, la comparación de los procesos y condiciones de la reforma social en Canadá y América Latina resalta algunos importantes problemas en común. Primero, la falta de flexibilidad de las instituciones de bienestar social es a menudo uno de los mayores obstáculos para alcanzar una mayor efectividad. En Canadá, esto tiene una significancia especial dada la fragmentación de los programas sociales. Esto implica que concentrarse sólo en mejorar los sistemas de distribución no es suficiente (Hunsley 1994). Una situación similar existe en América Latina, donde los programas sectoriales tienden a sobreponerse unos a otros y con las actividades de las organizaciones no gubernamentales (ONGs). Por lo tanto, la reforma social tendrá que enfocarse hacia problemas tales como la interface entre desempleo, capacitación, seguridad social y programas de lucha contra la pobreza, este último en el caso de América Latina. Para enfrentar esta falta de relativa flexibilidad institucional, será necesario alcanzar un nuevo consenso social e implementar prácticas de acuerdo colectivo que permitan alcanzar algún grado de control sobre el impacto de la reforma social sobre la economía y el bienestar general.
Segundo, el énfasis en los objetivos de los programas sociales puede tener impactos potenciales negativos si, como consecuencia de la determinación de objetivos, se resta importancia a la reorientación de las políticas universales y a los programas de autoayuda, incluidos los programas de actualización y de préstamos productivos. Una consecuencia de esto en Canadá, por ejemplo, puede ser el desarrollo de una creciente economía clandestina o informal. En América Latina, una consecuencia adicional a la anterior puede ser el fortalecimiento del clientelismo y el desarrollo de una cultura de la pobreza. Estas consecuencias pueden tener efectos negativos adicionales en la capacidad de percibir impuestos.
Por una serie de razones, existen crecientes dudas sobre dar menos importancia a las políticas sociales universales que a los programas específicos. La determinación de objetivos específicos tiene limitaciones como instrumento de disminución de la pobreza debido a su enfoque hacia el individuo más que hacia la familia o la comunidad. Existen riesgos de exacerbar las desigualdades sociales al diferenciar los servicios sociales para los pobres de los destinados al resto de la sociedad, e identificar a los grupos vulnerables como objetivo puede resultar demasiado costoso debido a que estos grupos generalmente son débiles políticamente, carecen de organizaciones intermediarias, y tienen una cultura de dependencia económica (Raczynski 1994). Las políticas específicas y las universales deberían complementarse ya que sirven a diferentes propósitos, tienen diferentes mecanismos, y requieren de diferentes marcos organizacionales.
Tercero, en Canadá y en América Latina existen similares limitaciones económicas, políticas e institucionales tanto a nivel de los gobiernos locales como central para conducir los procesos de reforma social. En el caso de la mayoría de los países latinoamericanos, sin embargo, una de las mayores limitaciones reside en la falta de recursos humanos calificados. El resultado es una combinación débil de la capacidad necesaria para conducir los procesos de reforma social y ejecutar las nuevas políticas sociales.
Cuarto, a pesar de las importantes diferencias que existen entre la tradición federal y provincial de Canadá y el centralismo de los países latinoamericanos -lo que hace que los procesos de descentralización política tengan contenidos totalmente diferentes en las dos regiones- la sociedad civil está adquiriendo una nueva importancia con relación a estos procesos de descentralización. Además de las potestades locales y centrales, el involucrar a la sociedad civil resulta crítico para alcanzar una efectiva descentralización política, administrativa y financiera, y para hacer del desarrollo local un instrumento efectivo de la reforma social. La participación y el fortalecimiento de los actores locales y de las organizaciones comunitarias son esenciales para asegurar la responsabilidad en el proceso de descentralización.
Quinto, tanto en Canadá como en los países de América Latina el rol de las culturas, valores e instituciones nacionales es vital para la sostenibilidad a largo plazo de los procesos de reforma social y para la ejecución de políticas sociales efectivas. Ambas se refuerzan mutuamente, dándose forma una a la otra en el proceso de reforma (Kesselman 1994).
Proceso de Toma de Decisiones en Política Social
La ejecución de las políticas sociales presenta muchos problemas. Dados la escasez de recursos y los cuellos de botella institucionales, estas dificultades requieren urgente atención. Es necesario examinar los enfoques y mecanismos para prioritizar entre las diferentes políticas sociales tales como programas de lucha contra la pobreza, políticas sectoriales (educación, salud, vivienda, trabajo y seguridad social), programas de capacitación de la mano de obra, y el fortalecimiento de organizaciones populares, en términos de acceso a la información y a la toma de decisiones. En este contexto, la investigación es necesaria para estudiar en qué medida puede el proceso de toma de decisiones en políticas sociales convertirse en uno de los principales mecanismos para una equitativa distribución de recursos en una situación de recursos económicos, humanos e institucionales restringidos.
La disponibilidad de fondos en forma aislada es a menudo una condición necesaria pero insuficiente para una buena toma de decisiones en políticas sociales. En la práctica, algunos de los principales problemas radican en los procesos de hacer las políticas y en su ejecución. Por esta razón, es preciso realizar un análisis más exhaustivo sobre el involucramiento de diferentes actores sociales en la toma de decisiones y sobre los procesos que permiten o impiden involucrarlos.
También es necesario entender algunos de los puntos críticos relacionados con los riesgos de superar la fragmentación programática y alcanzar una mayor eficiencia. Por ejemplo, cómo sobreponerse a los enfoques sectoriales para alcanzar la integración de las políticas, cómo manejar las macro-micro tensiones para alcanzar niveles más altos en la coordinación de las políticas entre los gobiernos centrales y locales, y cómo unir a los sectores público y privado, incluyendo a las ONGs y las organizaciones de base son algunos de los temas que necesitan un estudio cuidadoso. En un contexto democrático, estos temas deben ser abordados a través de mecanismos apropiados para el manejo de conflictos y para alcanzar consenso.
Debería realizarse un análisis sobre los medios disponibles para adoptar un enfoque holístico que permita articular más efectivamente las diferentes etapas del proceso de toma de decisión en la reforma social. Esto incluye el diseño, ejecución, monitoreo y evaluación de la armonización de las políticas para enfrentar las necesidades sociales en condiciones de recursos restringidos.
También es necesario identificar los factores cruciales que mejorarán la transparencia y la responsabilidad. En este sentido, resulta esencial el estudio del nuevo rol de los gobiernos locales, así como el rol de la información y las comunicaciones en la participación de los nuevos actores sociales. El nivel local es donde las políticas sociales se unen y donde su interacción y resultados pueden ser medidos, aunque el análisis tradicional de las políticas sociales continúa realizándose con una perspectiva nacional.
Finalmente, es necesario adquirir mayor comprensión sobre el rol de los agentes locales y sus instrumentos en los procesos de toma de decisiones en políticas. En América Latina, este aspecto es particularmente importante dada la tendencia que existe en la región a reproducir prácticas burocráticas y clientelísticas tradicionales. Esto implica la necesidad de una mayor comprensión del rol de los nuevos actores en la toma de decisiones en políticas sociales, algunos de los cuales están ligados a los nuevos procesos de cambio resultantes de la globalización, integración y liberalización. En Canadá, por ejemplo, los nuevos movimientos políticos, las organizaciones comerciales, las organizaciones comunitarias y las asociaciones profesionales juegan en este momento un rol mediador en las relaciones federales-provinciales. En América Latina, la situación es similar, con el agregado de agencias internacionales multilaterales que juegan un rol muy dominante.
Economía de las Políticas Sociales
La efectividad de los programas y la preocupación por reducir los costos deberían ser señalados como un elemento clave estratégico al considerar la reforma de las políticas sociales en un medio de recursos restringidos. El financiamiento de las políticas y programas sociales debe ser examinado a la luz de temas tales como el déficit fiscal, el aumento en la percepción de impuestos, reasignación de los impuestos actualmente percibidos, honorarios por servicios, y el uso de recursos provenientes de donantes internacionales. Es necesario entender la economía de proporcionar distintos tipos de servicios sociales y de que ello sea efectivo. Este conocimiento es indispensable como base de evaluaciones de la relación costo-efectividad de las medidas sociales (Hakim y Puryear 1994). Por último, la selección de una combinación particular de medidas financieras puede depender de un número de consideraciones políticas y administrativas.
Algunos temas claves que necesitan ser considerados son, primero, la capacidad política y administrativa de ampliar el cobro de impuestos y los recursos fiscales. Por ejemplo, ¿qué grupos es más probable que sean afectados y qué tipo de consenso es necesario crear para implementar las reformas impositivas? Segundo, el traspaso de recursos entre o dentro de los programs como forma de reasignar recursos entre prioridades requiere que se evalúen los impactos negativos potenciales sobre los programas y grupos de los que se reasignan los recursos. Tercero, para introducir cambios en los arreglos financieros para la obtención de los nuevos objetivos de las políticas sociales es necesario estimar el impacto potencial de reestructurar los incentivos financieros y el rol potencial del sector privado en el financiamiento de los servicios sociales. ¿Cuáles son los resultados financieros de la reforma y privatización de los programas sociales? Otra pregunta que necesita un examen más profundo es si la privatización puede jugar el rol de constituirse en una expansión del estado, como en el caso de las organizaciones privadas que proveen servicios con fondos fiscales. Esto implica estimar cuándo es más adecuado fomentar la participación del sector privado y si ello implica mayor efectividad. Cuarto, la promoción de la eficiencia en la provisión de servicios sociales y su impacto en la eficacia de los mismos requiere entender cuándo, bajo qué circunstancias y en qué medida la mayor eficacia lleva a alcanzar los mejores resultados de las políticas.
El análisis de estos aspectos debería considerar que la administración de incentivos es también un poderoso instrumento de las polígicas sociales. En este sentido, Kesselman (1994) menciona algunos casos interesantes de implicaciones de las políticas al perseguir la eficiencia en el financiamiento de los servicios sociales.
Un caso son los incentivos que el financiamiento de los programas sociales puede ejercer para obtener un comportamiento eficaz en ambos lados del mercado -los proveedores y los usuarios de los servicios- como por ejemplo a través de préstamos a las universidades y estudiantes con programas de pago sujetos al ingreso. Un segundo caso es el mecanismo de transferencia de fondos públicos a los trabajadores pobres y trabajadores en el seguro social, ligado directamente a incentivos, capacitación y hábitos de trabajo. Estos tipos de mecanismos pueden evitar reforzar la dependencia de los programas de bienestar y una cultura de la pobreza al facilitar el acceso a nuevas oportunidades de trabajo.
Estos casos muestran la necesidad de repensar el financiamiento de las políticas sociales desde una perspectiva más amplia y de adoptar una visión centrada en el usuario. La provisión de asistencia social ha demostrado no ser eficaz ya que tiende a provocar dependencia del programa. Es necesario generar una capacidad de demanda en la sociedad civil que haga posible la apropiación de programas por parte de las poblaciones destinatarias. También debería ponerse mayor énfasis en incentivar los programas sociales para permitir que las políticas sociales adquieran un rol preventivo más que simplemente mejorador o reparador. El financiamiento de las políticas sociales debería contribuir a la sostenibilidad de la provisión de los servicios sociales al atribuir más responsabilidades a los beneficiarios, crearles obligaciones mutuas, y fomentar una participación activa más que pasiva en los programas.
Finalmente, también es necesario entender los riesgos del endeudamiento en el financiamiento de los programas sociales. La inversión social, ya sea usando recursos nacionales o fondos externos, es un tópico que ha recibido insuficiente atención. Es necesario tener mayor información sobre quién va a pagar los costos de las nuevas deudas que resultarán de la ejecución de las políticas sociales, y sobre qué puede ser hecho para garantizar que el nuevo endeudamiento representará realmente la erradicación de la pobreza, el fortalecimiento de la capacidad de ejecutar más efectivamente las políticas sociales, y la obtención de los objetivos de las políticas sociales y no una mayor burocracia y eventual corrupción.
Evaluación de las Políticas Sociales
La reforma de las políticas sociales requerirá una cuidadosa supervisión y evaluación para mejorar las perspectivas de satisfacer las más urgentes necesidades sociales en América Latina y los objetivos de las políticas centrales en Canadá. La evaluación de las políticas es una tarea particularmente importante donde el contenido y la dirección de la reforma social todavía no están claramente definidos. Qué debería ser evaluado, qué criterios deberían ser aplicados y qué propósitos deberían ser perseguidos en la evaluación de las políticas son algunas de las preguntas claves. La evaluación de las políticas es indispensable para asegurar que la sociedad civil juegue un rol en la supervisión de las reformas institucionales y en la identificación de nuevos arreglos financieros para la provisión de los servicios sociales. Esta, sin embargo, no es una tarea fácil.
Igualmente compleja es la identificación de qué debería ser evaluado. Un área crítica para la evaluación es la integración y la ejecución de las políticas a nivel micro. Aspectos cruciales a considerar son la capacidad institucional para llevar a cabo y coordinar los programas, las alternativas para una provisión más eficaz y eficiente de los programas, las modalidades de coordinación con las ONGs locales y el sector privado con fines de lucro, y las alternativas de participación de la sociedad civil en el proceso de las políticas. A nivel macro, es necesario evaluar el impacto del crecimiento económico sobre la equidad y el impacto de las políticas macroeconómicas sobre la efectividad de las políticas sociales.
Con relación a los criterios que deberían ser aplicados para la evaluación de las políticas, a menudo es difícil indicar por anticipado si los mismos deberían estar relacionados con los procesos de las políticas, y por lo tanto focalizados en las dimensiones institucionales, legales, políticas o financieras de la toma de decisiones, o con las poblaciones objeto de las políticas y programas, o con ambos, prestando atención a aspectos relacionados con la relevancia y efectividad del programa. La fluidez de los procesos actuales de política social y de reforma social plantea la necesidad de una evaluación continua para compensar las limitaciones de la evaluación ex-post facto. En el contexto actual de globalización, la evaluación se hace particularmente difícil ya que el contenido de las políticas sociales tiende a cambiar a medida que se ejecutan las políticas y que nuevos actores sociales participan en el proceso de toma de decisiones y ejecución de las políticas. Por esta razón, la evaluación requiere apoyo de la investigación para entender las particularidades del impacto de las políticas sociales en el desarrollo humano a corto, mediano y largo plazo.
Finalmente, existe una amplia gama de posibilidades con respecto a los objetivos de la evaluación de las políticas sociales. La necesidad más urgente de evaluación desde el punto de vista de la provisión radica en la estimación de la coordinación de las políticas a nivel del gobierno central y en el desarrollo de una capacidad para ejecutar e integrar las políticas a nivel local. Desde el punto de vista de la demanda, una prioridad de evaluación a nivel micro consiste en estimar la performance de las políticas a nivel individual, familiar, doméstico y comunitario (Cohen, comunicación personal, 1994) concentrándose en los niveles de participación y satisfacción.
Enfrentando La Incertidumbre: Investigación, Información, Capacitación y Asesoramiento para Políticas
La actual incertidumbre de la sociedad global que afecta el contenido, la estructura y los procesos de las políticas sociales deben ser encarados mediante la generación y diseminación de conocimiento relevante y oportuno. A tal efecto, la sola identificación de una agenda de investigación no es suficiente, se necesita un enfoque integrado que incluya investigación, información, capacitación y asesoramiento para políticas. Este tipo de enfoque es necesario para diseñar y ejecutar políticas eficaces en un nuevo contexto caracterizado por la globalización y sus efectos sobre las tecnologías de comunicación e información, que han tornado difusos los límites entre el conocimiento académico y el aplicado, la investigación a corto y a largo plazo, y el análisis y el asesoramiento para políticas. Un enfoque integrado tanto de la investigación como de la generación de políticas puede incrementar la posibilidad de obtener un mayor impacto en el proceso de hacer las políticas. Un enfoque integrado de la generación de conocimiento para hacer políticas sociales requiere al menos cuatro componentes que interactúen: investigación, información, capacitación y asesoramiento para políticas.
Investigación
Hay varias preguntas que deben ser consideradas en relación al contenido, resultados e impactos potenciales de la investigación relevante en políticas sociales. ¿Quién constituye la audiencia y quiénes son los clientes potenciales de la investigación? ¿Son otros investigadores e intelectuales, hacedores de políticas y directores de programas, líderes comunitarios, grupos marginales objeto, el público en general? ¿Cuál es la visión de la sociedad detrás de la agenda de investigación? ¿Es el resultado final de la investigación, por ejemplo, aumentar los efectos distributivos de las políticas sociales, mejorar la transparencia y responsabilidad en los procesos de hacer las políticas y mejorar los niveles de aprendizaje de los actores involucrados? ¿Cómo se aplica una agenda de investigación completa a los distintos países? ¿Es el objetivo de la investigación obtener conocimiento general, o demostrar nuevas alternativas viables de políticas no necesariamente aplicables en otros países? ¿Cómo puede democratizarse la investigación y tornarla más participativa? ¿Es éste un tema de métodos y técnicas? ¿Qué clase de sistemas y herramientas de información y comunicación deberían estar involucrados? ¿Cuál es el plazo necesario para obtener impacto de los resultados de la investigación? ¿Es necesario repensar los productos de la investigación en términos de corto, mediano y largo plazo? (Bahamonde, comunicación personal, 1994).
La respuesta a estas interrogantes y la determinación de los límites de la investigación van a ayudar a identificar el "espacio de las políticas" disponible para diseñar y ejecutar las reformas sociales. Esto resulta indispensable en los esfuerzos para identificar las oportunidades que ofrece la investigación para mejorar el proceso de hacer las políticas al establecer una comprensión generalizada sobre los temas relacionados a las políticas sociales y un lenguaje común entre los investigadores, hacedores de políticas, políticos y otros actores de la sociedad civil.
En cuanto al tipo y contenido de la investigación, se hace necesario un enfoque multidisciplinario que tome en cuenta los factores sociales, políticos, culturales y económicos para evitar los estudios sobre políticas sociales altamente descriptivos, demasiado específicos, sectoriales, o ampliamente ideológicos (Pfund, comunicación personal, 1994). Tradicionalmente, los recursos, inclusive aquellos para realizar investigación puntual, sectorial y muy específica, no han constituido una limitación real. Sin embargo, para llevar a cabo el tipo de investigación estratégica que se requiere hoy en día, existe el problema de la escasez de recursos tanto humanos como financieros. Es este tipo de investigación el que se requiere para responder a los interrogantes sobre el impacto de las políticas sociales sobre el desarrollo y para proporcionar una evaluación general del sistema de políticas sociales.
Con esto en mente, el contenido de una agenda debería indicar áreas prioritarias. La discusión planteada en los capítulos precedentes indica que las políticas sociales deberían ser examinadas por lo menos desde cuatro perspectivas. La primera son las interacciones entre las políticas sociales, la estructura social, y la inequidad. Esto implica prestar especial atención al impacto que pueden ejercer sobre las oportunidades sociales variables tales como los cambios demográficos, cambios en la estructura familiar, la reestructuración de los mercados laborales, y nuevas formas de vulnerabilidad social. La segunda es el rol de la política en la configuración de las políticas. Esto incluye el examen de las percepciones, valores y responsabilidades de los usuarios; los procesos de determinación de prioridades en política social y los procesos de toma de decisiones; los vínculos entre las políticas sociales y económicas; y las modalidades de participación, creación de consenso y solución de conflictos que afectan el diseño, la ejecución y la evaluación de las políticas sociales. La tercera es el marco institucional de las políticas sociales, que incluye el estudio de los procesos de reforma sectorial (educación, salud, seguridad social, etc.), la determinación de los objetivos de las políticas, las modalidades de privatización, la descentralización de las políticas, y la integración de las políticas. La cuarta es el rol de las estrategias operacionales en la ejecución de las políticas sociales, lo que involucra la determinación de sistemas de información, mecanismos de monitoreo de políticas, y sistemas de evaluación de políticas.
Información
El segundo componente está relacionado con la necesidad de disponer de sistemas de información con los resultados de las políticas sociales según fueron identificados y evaluados por la investigación. La información es necesaria para ajustar las acciones y políticas sociales como medio de aumentar la eficiencia, eficacia y responsabilidad. La información debería contribuir a identificar para quién se generan las políticas sociales y con qué propósitos. Esto es fundamental para desarrollar estrategias que introduzcan temas claves en la agenda pública (Abugattás y Chateau, este volumen). Los sistemas de información deberían informar sobre el impacto de las acciones y sistemas políticos, y contribuir a la efectividad de las políticas sociales en lo que se refiere a sus objetivos y beneficiarios.
Tres temas son críticos para lograr que los sistemas de información en políticas sociales sean accesibles y útiles para sus usuarios potenciales. Primero, los sistemas de información deberían estar basados en la identificación y el uso de indicadores sociales estratégicos y en la recolección oportuna de datos para mejorar la capacidad de determinar los objetivos de las políticas. En este sentido, requiere especial consideración la información destinada a crear conciencia en el público y a decisiones específicas (Durrant, este volumen). No es fácil producir ni acceder a este tipo de información en parte debido a la poca capacidad de las poblaciones objetivo de identificar sus propias necesidades. Dos interrogantes que deben ser abordadas son: ¿Cómo se puede ayudar a estos grupos a identificar necesidades y prioridades y cómo pueden los más desposeídos obtener acceso a información actualizada y guiar a los decisores de las políticas en cuanto a las áreas que afectan sus vidas directamente?
Un segundo tema es que además de la producción, recolección y recuperación de la información, existen otros problemas cruciales relacionados con el uso y los usuarios de la información. Dadas las dificultades en acceder a nuevos softwares y hardwares, se debe prestar atención al desarrollo de los sistemas de información accesibles a las organizaciones de base y populares. Esto representa un desafío considerable en el trato con los grupos más pobres y marginales ya que significa mejorar el acceso a equipos, documentos, transmisión de datos, y capacitación en el uso de recursos y "reempaquetado" de la información. El "reempaquetado" es uno de los puntos de entrada más estratégicos en la ejecución de sistemas de información para las políticas sociales; implica juntar, clasificar, analisar, evaluar, abstraer y sintetizar información y datos relevantes. Es quizás el aspecto más relevante en el vínculo entre los investigadores y los decisores de políticas y en la comercialización de la información.
Un tercer tópico es cómo evitar la reproducción de inequidades dentro del campo de la información. ¿Cómo, por ejemplo, puede evitarse la distancia entre los privilegiados que pertenecen a grupos y los que no pertenecen a ningún grupo? En este sentido deberían examinarse una serie de aspectos relacionados con el desigual acceso a la información. Un tópico crítico es quién va a pagar los servicios y sistemas de información (Wilson 1994).
Capacitación
Los resultados de la investigación y la información no son completamente útiles si no sirven para generar capacidades y aptitudes de aprendizaje. Esto lleva al tercer componente, capacitación. Dada la escasez de recursos humanos, la capacitación debería ser una preocupación esencial en cualquier estrategia de investigación. En parte, la complejidad de este componente es un resultado de la variedad de grupos que podrían requerir capacitación: investigadores, hacedores de políticas, gestores de políticas sociales, profesionales y líderes de la comunidad (Urzúa, este volumen).
Aunque los propósitos y contenido de la capacitación puede variar ampliamente, algunos tópicos generales merecen ser mencionados. La capacitación en temas de política social debería generar la capacidad de evaluar el contexto político y social de las políticas sociales; de familiarizarse con las tendencias locales, nacionales y globales que condicionan las políticas sociales; de obtener y analisar información; de comprender los criterios para la elección de prioridades; y de conocer los costos e implicancias económicas de los programas sociales. La capacitación de usuarios de la información, especialmente de beneficiarios y actores en el proceso de las políticas sociales, debería merecer especial consideración.
Asesoramiento para Políticas
Los resultados de la investigación, información y capacitación van a influenciar las políticas sociales si pueden ser transferidos, adoptados y utilizados a nivel de diferentes estructuras y procesos. El asesoramiento para políticas es un mecanismo innovador que incluye actividades que van desde la preparación de informes de consultoría muy específicos a la introducción de temas de políticas en la agenda pública, y no constituye un área de trabajo muy conocida, particularmente entre los investigadores académicos. Sin embargo, debido a la actual escasez de fondos para investigación, está adquiriendo importancia dentro del rol activo que juegan los donantes en la definición de la agenda de las políticas sociales y en la necesidad de aportar conocimiento práctico e inmediato al proceso de toma de decisiones en política social. Es necesario prestar especial atención al asesoramiento para políticas para mejorar el actual proceso de toma de decisiones introduciendo una visión integrada de los procesos de desarrollo y de los procesos de las políticas. Para ello, el asesoramiento para políticas necesita recibir el apoyo adecuado por parte de la investigación y de los sistemas de información.
El asesoramiento para políticas sociales normalmente se produce dentro de un contexto caracterizado por intereses conflictivos. ¿Cómo se puede alcanzar la objetividad? ¿Cuáles son las oportunidades para transferir conocimiento útil y aplicable? ¿Cómo se puede proveer asesoramiento cuando persisten las condiciones que conducen a exacerbar el conflicto y la inequidad social? Un adecuado asesoramiento para políticas sociales exige que se preste especial atención a temas tales como las desigualdades sociales, la participación social, los conflictos sociales, las percepciones de los actores involucrados, la ética, y las necesidades de los grupos más afectados. Esto convierte al asesoramiento para políticas sociales en una tarea compleja que requiere un expertise que traspasa las fronteras de la capacitación disciplinaria (Abugattás y Chateau, este volumen).
Desde la perspectiva del proceso de hacer las políticas, el asesoramiento para políticas es un medio para introducir la necesidad de mejorar el proceso de toma de decisiones en las agendas de investigación, información y capacitación. El asesoramiento para políticas cierra el círculo en la producción del conocimiento. En la tradición investigadora anglosajona existe experiencia de investigación acumulada sobre modelos y procesos para el asesoramiento para políticas. Sin embargo, más investigación es necesaria en América Latina para identificar los modelos explicativos de los procesos de toma de decisiones. Es necesario disponer de investigación más profunda en esta área para descubrir cómo puede el conocimiento reducir más efectivamente la incertidumbre y fortalecer las oportunidades de ejecutar y evaluar políticas sociales eficaces.
Referencias
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1994 Comunicación personal.
División de Políticas Planificación, Rama para las Américas/BML, Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (ACDI), 200 Promenade du Portage, Hull, Quebec, Canada K1A 9G4.
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1994 Comentarios para discusión.
Comentarios preparados durante una reunión titulada Políticas sociales en una sociedad global: Paralelismos y lecciones de la experiencia canadiense-latinoamericana, realizada en Ottawa, Canadá, del 26 al 28 de octubre de 1994. Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID), Ottawa, ON, Canadá.
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Comentarios preparados durante una reunión titulada Políticas sociales en una sociedad global: Paralelismos y lecciones de la experiencia canadiense-latinoamericana, realizada en Ottawa, Canadá, del 26 al 28 de octubre de 1994. Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID), Ottawa, ON, Canadá.
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Comentarios preparados durante una reunión titulada Políticas sociales en una sociedad global: Paralelismos y lecciones de la experiencia canadiense-latinoamericana, realizada en Ottawa, Canadá, del 26 al 28 de octubre de 1994. Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID), Ottawa, ON, Canadá.
Wilson, M.
1994 Comentarios para discusión.
Comentarios preparados durante una reunión titulada Políticas sociales en una sociedad global: Paralelismos y lecciones de la experiencia canadiense-latinoamericana, realizada en Ottawa, Canadá, del 26 al 28 de octubre de 1994. Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID), Ottawa, ON, Canadá.
(1) Este capítulo fue escrito teniendo en cuenta el contenido de los capítulos anteriores, comentarios preparados por comentaristas (disponibles en forma mimeográfica en el CIID), y contribuciones realizadas durante las discusiones del seminario. Sólo se hace referencia explícita en casos selectos.