OPCIONES DE EVALUACION Y CAPACITACION PARA LOS FONDOS SOCIALES

Mario Torres Ph.D.

Paper presented at the XI Annual Conference of the Social Network of Latin America and the Caribbean. 21-24 September, 2004, San Pedro Sula, Honduras.

"Con demasiada frecuencia, los servicios no llegan debidamente a los pobres por problemas de acceso, de cantidad y de calidad. Pero el hecho de que haya ejemplos elocuentes de servicios que funcionan satisfactoriamente demuestra que los gobiernos y los ciudadanos pueden hacer algo más" (World Bank, 2003:1)

Este trabajo argumenta que, aunque necesaria, no es suficiente la discusión sobre los marcos institucionales, financieros, y políticos de los servicios sociales – lo cual incluye a los Fondos Sociales - para reformarlos, mejorarlos o innovarlos. Adicionalmente es central poner atención en la calificación y medios a disposición sus recursos humanos. Un aspecto estratégico es la capacidad de evaluar, ya que sin evaluación no hay posibilidad de rendición de cuentas. Para mejorar esta capacidad se propone, en base a las experiencias de las actividades de capacitación de la Red Social de Fondos Sociales, la idea de movilizar los recursos existentes tanto técnicos como institucionales existentes en la región para crear una cultura y capacidad de evaluación en los servicios sociales.

Provision Exitosa de Servicios: Un Dificil Desafio

El examen del funcionamiento de los servicios sociales indica que el desempeño de los mismos ha producido resultados mezclados. Una conclusión general es que los sectores de la población que no son pobres tienden a ser los que más se benefician de estos servicios. Entre las razones que explican este resultado está la existencia de servicios disfuncionales a los clientes, la baja calidad de los servicios que dan los proveedores, y la entrega de servicios que no responden bien a las necesidades de los pobres.

"Se ha registrado éxitos espectaculares y fracasos lamentables. Unos y otros demuestran la necesidad de lograr una mayor rendición de cuentas en tres de las relaciones claves observables en la cadena de prestación de servicios: entre los pobres y los proveedores, entre los pobres y las autoridades públicas y entre éstas y los proveedores. Los donantes de ayuda exterior deberían tratar no de socavar sino de reforzar la rendición de cuentas en este conjunto de relaciones." (World Bank, 2003:1)

Los problemas observados en la funcionalidad, calidad y relevancia de los servicios se vinculan así a la capacidad de rendición de cuentas, la cual es uno de los fundamentos de la construcción de ciudadanía, la descentralización de las decisiones políticas, y el ejercicio de la democracia. Al respecto, el tipo de problemas señalado indica que ha fallado la manera en que se ha manejado el sistema de interacciones que se da entre clientes/ciudadanos, proveedores de los servicios, y hacedores de políticas/autoridades públicas. Sin embargo, a pesar de su aparente simpleza, el manejo de este sistema demanda variedad de habilidades, instrumentos, y experiencia profesional. Algunos ejemplos de esta complejidad son los siguientes hechos:

- Los actores sociales concernidos con la entrega y uso de los servicios sociales – clientes, y proveedores - tienen diferentes agendas de interés

- La divergencia de intereses requiere aplicar estrategias para la solución de conflictos reales o potenciales que puedan emerger

- La escases de recursos exige obtener cooperación entre los actores sociales concernidos para lograr alianzas de trabajo

Frente a este tipo de hechos la prestación exitósa de servicios sociales requiere de los operadores de los programas la aplicación de un rango bastante amplio de tecnologías sociales (Faguet, 2002) que incluye:

- La planificación efectiva de las acciones para llegar a tiempo a los usuarios, particularmente al nivel local

- La aplicación de procedimientos administrativos, formas de comunicación, y métodos de solución de conflictos que maximizen la cooperación con otras agencias del sector público

- El manejo de sistemas de información que proporcionen datos públicos sobre los objetivos de los programas, las poblaciones blanco, los servicios a proveer, los productos a ser entregados y los resultados esperados

- La aplicación de instrumentos de evaluación para mejorar la sostenibilidad de los resultados (Marsden, 1990; Weiss, 1997)

Pocas áreas del quehacer público requieren tanto de tan pocos.

Necesidades de Innovacion y Evaluacion

"En la mayoría de los escenarios hay pocas evaluaciones de las nuevas intervenciones, y por ende no hay innovación efectiva y mejoramiento en la productividad de los servicios. La evaluación de las disposiciones innovativas de los servicios –tales como nuevas formas de rendición de cuentas – es aun algo raro. Si los sistemas no se construyen de manera de aprender sobre cómo las cosas funcionan mejor, no debería ser sopresa cuando ellos se estancan. Depender de la investigación en otros países, aunque útil, no es suficiente. Buscar cómo una intervención particular funciona en el escenario de cada país es crucial, ya que la historia, la política y las instituciones determinan qué funciona, qué no, y porqué" (World Bank, 2003:26)

Las evaluaciones que se han hecho indican, por ejemplo, que las formulas explicativas basadas en "un factor" – por ejemplo la confianza en los mecanismos de mercado, aumentar el gasto público, dar más apoyo al sector no-público como el principal proveedor de los servicios, o la intervención unilateral de los donantes – son inaplicables en ausencia de diagnósticos más amplios del contexto político, social y cultural, y del examen de los factores que afectan los resultados de los programas (World Bank, 2003:11). Una conclusión es que la introducción de innovaciones sociales en los servicios será efectiva y sostenible solamente con base en diagnósticos y evaluaciones bien fundamentados.

Por lo dicho, el reconocimiento de la complejidad envuelta en el éxito o fracazo de los programas sociales ha llevado a poner atención muy especial en dos temas interrelacionados:

- La necesidad de innovar la provisión de servicios sociales

- La necesidad de conducir evaluaciones "a tiempo"

Entender las circunstancias bajo las cuales los servicios operan bien requiere un acercamiento innovativo a las tecnologias de evaluación social a fin de mejorar la sostenibilidad de los resultados. El problema no es realmente la falta de experiencias de las cuales aprender. Hay lecciones que aprender de la práctica de los actuales programas así como de la práctica en otras áreas del desarrollo – tales como la evaluación de impacto ambiental, el desarrollo urbano participativo, o la evaluación rural rápida. El problema mas bien parece ser una combinación de conocimiento insuficiente sobre las prácticas existentes y los métodos de evaluación no-estándares, la insuficiente institucionalización de la evaluación de los programas, la no integración de la evaluación dentro de la ejecución de los programas, las presiones politicas para una entrega rápida de los servicios, y las limitadas oportunidades para capacitarse.

Sobre lo último cabe reflexionar con más detenimiento. Las discusiones sobre cómo hacer más efectivos y eficientes los servicios sociales asume muchas veces que el capital humano existente en los servicios tiene resueltos los problemas de conocimiento y destrezas en tecnología social. Se asume también con frecuencia que la puesta al dia en conocimientos es una tarea marginal. Cuando se habla que hay que hacer reformas, que hay que lograr programas efectivos y eficientes, o que hay que introducir más mecanismos de rendición de cuentas, en el fondo se esta hablando que haya personas con suficiente conocimiento e instrumentos como para hacer esas cosas. Este supuesto no parece cumplirse como lo demuestra el hecho que aun en los casos donde hay recursos financieros y voluntad política, los servicios no rinden todo lo que se espera. Un caso interesante e ilustrativo es la muy notoria preocupación por los procesos de descentralización debido a la falta de preparación de los cuadros locales.

Como resultado de las prácticas y problemas indicados, la evaluación como una dimensión de la gerencia de los programas y de la rendición de cuentas es escasa. La evaluación es casi excepcional: "Aunque raramente ejecutada, algunos programas han tratado de incorporar los componentes de la evaluación para aprender sobre el programa. Progresa de México explicitamente incluyó aleatoriedad y evaluación en su diseño (World Bank, 2003:26)

Metodos Aplicables

La necesidad de métodos de evaluación más aplicables dentro de las circunstancias de recursos y personal en que operan los servicios sociales es un tema que requiere atención. Los métodos estándares para la evaluación de los programas sociales, como lo mandan las ciencias sociales tales como la sociología, la economia, o la demografía social, son difíciles de aplicar por los operadores de los programas. El modelaje econométrico, las encuestas que usan el muestreo al azar, y la investigación experimental requieren un entrenamiento avanzado, son costosos, y pueden rendir resultados limitados. Como consecuencia la aplicación de estos métodos es escasa. Además, los métodos experimentales y cuasi-experimentales son difíciles de aplicar en el área social.

"Mientras que los métodos positivistas, reduccionistas son frecuentemente apropiados a las tareas de la ciencia social pura las cuales se contentan con la identificación de las relaciones entre fenómenos, tales métodos son menos que ideales (tampoco efectivos ni eficientes) en la investigacion evaluativa aplicada en política social, la cual tiene el mandato de identificar relaciones causales – algo suficientemente difícil en la ciencia natural – y de proveer información suficientemente completa sobre todos los efectos significantes de una política, o todas las causas políticamente relevantes de una condición social, de tal manera que se puedan hacer juicios bien fundados" (Boothroyd, 1998)

Nuevos acercamientos evaluativos, menos costosos, más productivos en términos de tiempo y resultados útiles para orientar los programas son posibles de identificar y desarrollar (Torres, 2003). Por un lado, hay experiencias de programas innovativos que pueden producir nuevos instrumentos de evaluación válidos, confiables, y más fáciles de aplicar. Por otro lado, hay métodos de evaluación –algunos pocos ejemplos son la investigación acción participativa (World Bank, 1996), los análisis de sistemas de relaciones sociales y actores, el análisis de género (CIDA, 1996), o la evaluación de capital social – que pueden ser un excelente complemento a los anteriores y que sólo requieren de información sistemática sobre su existencia, resultados, lecciones, y condiciones de aplicación (Clarke y Dawson, 1999; Helmer, 1966; Mullen and Magnabosco, 1997; Patton, 1997, 2002; Posavac, 2003; Thyer, 2001; Yates, 1996).

Los métodos no-estándares y las experiencias de programas innovativos representan importantes tecnologías sociales para tratar más efectiva y eficientemente con el complejo sistema "cliente/ciudadano, proveedor, y hacedor de políticas/autoridad pública". La capacidad de entender qué funciona en este sistema y porqué, depende no solo de tener una buena teoría, sino también de usar tecnologías sociales capaces de capturar el contenido y sentido de las interacciones entre las necesidades, las expectativas y las demandas de los clientes, y los diversos intereses de los proveedores de los servicios y de los hacedores de política. En este sentido, hay una clara necesidad y una demanda identificada de los gobiernos, agencias de desarrollo, y operadores de los programas de contar con tecnologías de evaluación social más ajustadas a las capacidades y recursos locales, y capaces de rendir resultados confiables y a tiempo para la evaluación y (re)orientación de los programas.

La Practica de Capacitacion de la Red Social

Los Fondos Sociales (FS) o Fondos de Inversión Social han sido un buen instrumento para llegar a la población pobre, a un amplio número de empresas privadas y organizaciones no-gubernamentales proveedoras de servicios, y a las organizaciones locales mismas. Desde la iniciativa del FS de Bolivia en 1989, los bancos de desarrollo han proveído recursos para que los FS realicen obras de agua y desague, construccion de escuelas y postas médicas, programas de nutrición, construcción de caminos, y apoyo a micro-empresas. En la decada de los 90 el Banco Mundial financió 108 fondos y projectos similares en 57 países. En 1998 el Banco Mundial planeaba financiar los FS hasta el 2005, por 3,716 millones, lo que junto con el financiamiento de los gobiernos llegaría a 8,900 millones (World Bank, 2002).

En América Latina y el Caribe, los FS se consolidaron durante la década pasada como una respuesta de emergencia a la situación de creciente pobreza provocada por la crisis económica de los años ochenta y las políticas de ajuste estructural que se implementaron para superarla. En términos amplios, los FS son mecanismos de financiamiento para realizar inversiones públicas en pequeños proyectos identificados, solicitados y ejecutados -parcial o totalmente- por grupos locales pobres. En el desarrollo de esta función, los FS han demostrado ser organismos cuya flexibilidad institucional les ha permitido cumplir una notable función articuladora entre el gobierno central, las comunidades, el sector privado y los gobiernos locales (Bigio, 1998; Carvalho, 2002; Serrano, 2003; St. Antoine et.al., 1995). Después de más de una década de exitoso trabajo en los esfuerzos para aliviar la pobreza, actualmente se debate la conveniencia de transformar a los FS en un componente permanente de la red de seguridad social.

La creación de los FS y de nuevos programas de gobierno para la superación de la pobreza con metodologías novedosas a principios de los noventa, planteó la necesidad de establecer un mecanismo mediante el cual se pudieran compartir las innovadoras formas de gerencia social que caracterizan su labor. Con este propósito en 1991 los Fondos y los nuevos programas establecen un foro regional para intercambiar experiencias, el cual en 1993 se constituye formalmente como la Red Social de América Latina y el Caribe. Desde sus inicios la Organización de los Estados Americanos brindó apoyo a esta iniciativa, y desde 1996 su Unidad de Desarrollo Social y Educación (UDSE) se ha desempeñado como la Secretaría Técnica de la Red (Pilotti y Torres, 2002).

El principal objetivo de la Red Social es fomentar y facilitar la cooperación horizontal entre las instituciones miembros en el área de actualización de sus recursos humanos, especialmente para el mejoramiento del diseño y aplicación de estrategias y proyectos para la superación de la pobreza. El mecanismo de red ha facilitado la identificación de la oferta y demanda de conocimiento sobre prácticas innovadoras y la satisfacción de las necesidades de capacitación a través de la transferencia de nuevos conocimientos entre los Fondos. Con estos fines la Red ha utilizado conferencias regionales, seminarios y pasantías.

Los mecanismos de transferencia de tecnología social dentro de la región no se han desarrollado suficientemente. Los consejos de ciencia y tecnología se han centrado más bien en las llamadas tecnologías duras. Esta situación, que existía al momento en que surge la Red Social, se mantiene hasta ahora. Aunque en todos los países de la región existen políticas e instituciones para la formación de funcionarios públicos y para su actualización, el caso de los FS es particular por cuanto se trata de una innovación producida dentro de la estructura del estado. No existen antecedentes en cuanto a formación de funcionarios para operar los FS, ni cursos de actualización, o pasantías para ellos.

Ciertamente en la década de los noventa en la región no faltaban los cursos de capacitación en temas de gerencia social. El Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) llega a registrar en "Actividades de Formación", una base de información sobre más de 100 instituciones que dictan carreras de Pregrado, y cerca de 300 que ofrecen cursos de Postgrado, entre Doctorados, Maestrías y Especializaciones, sobre Administración, Gestión y Políticas Públicas, bajo la modalidad presencial o virtual, en más de 30 países de Iberoamérica y el resto del mundo.

Sin embargo, aunque había un número de instituciones en la región que tenían programas de docencia e investigación en temas de política social, ello no representaba la posibilidad de contar con un recurso de capacitación y reciclaje para el personal de los FS. Una razón es que el contenido de los programas no reflejaba necesariamente las experiencias de los FS. Las actividades de los FS por definición se han mantenido en la frontera de la innovación de los programas sociales, han surgido y organizado con gran rapidez, y han tenido que producir servicios a muy corto plazo. Esa experiencia no siempre ha sido recogida en programas de docencia. Además, se trataba de cursos formales no siempre accesibles a los funcionarios de los FS y, sobretodo, no necesariamente apropriados para quienes estaban en la punta de la innovación de los programas sociales. Lo que esos cursos sí podían ofrecer era un instrumental variado de metodos y técnicas más específicos de evaluación.

Durante la decada de los 90, lo más cercano podían ser los cursos de gerencia social que se ofrecían en países como Venezuela, Argentina, Brasil, Perú o Chile, para mencionar algunos, pero se trataba en gran medida de cursos que en parte recogían la experiencia práctica de los FS. Por otro lado, la práctica de capacitar a sus propios funcionarios no es general en los FS. FONCODES de Peru, FOSIS de Chile y SEDESOL de México son los únicos que abren oportunidades pero no se trata de cursos regulares sino mas bien de actividades internas.

Por lo tanto, la única manera de "actualizarse" en las actividades de los FS era conocer directamente lo que se hacía en los lugares con los programas más innovadores o exitosos. Internamente en los países los FS no podían examinar programas similares porque no los había. Había la necesidad de desarrollar mecanismos de transferencia de tecnologías sociales, y la necesidad de circular conocimiento útil para mejorar los programas existentes. Se puede decir que se buscó crear una "comunidad de conocimiento" entre los FS. Se organizó por ello actividades de intercambio con fines de capacitación no convencional, para conocer y entrenarse sobre proyectos de inversión social y superación de la pobreza nacionales que estaban en ejecución , conocer si los programas de los Fondos estaban bien orientados, cómo se podrían innovar, las correcciones que habría que introducir, los instrumentos que se podrían adoptar, o las innovaciones que se podrían intentar.

Resultados de la Capacitacion

Los objetivos de las actividades de capacitación de la Red han sido muy variados, desde conocer el marco general de una política social y los problemas que enfrentan los programas de alivio a la pobreza, hasta familiarizarse con las características y metodologías de programas muy específicos .

¿Qué era lo que se buscaba específicamente? Los propósitos fueron variados:

• Examinar los problemas de los marcos institucionales de las políticas sociales
• Discutir sobre los problemas de diseño, gestión, y evaluación de los programas sociales
• Conocer instrumentos de evaluación
• Examinar las dificultades para combatir la pobreza relativas a aspectos de construcción de la sociedad (ciudadanía, participación social, control social, descentralización, y rol de la mujer)
• Conocer los diseños de los programas en salud, educación, vivienda, mujer y juventud, y otros
• Conocer las metodologías para operar los programas con más efectividad y eficiencia
• Conocer la organización de los programas innovadores
• Producir y circular documentos que diesen a conocer las experiencias adquiridas
• Conocer estrategias de sostenimiento de los proyectos

Respondiendo a un interés tanto del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) como de la Agencia Interamericana para la Cooperación y el Desarrollo (AICD) de la OEA, se realizaron en 2001 y 2003 algunas evaluaciones de las actividades de capacitación de la Red Social . Con respecto a lo aprendido de las conferencias, los seminarios-talleres y las pasantías que realizó la Red, los resultados son en importante medida intangibles y difíciles de medir. Sin embargo cabe señalar algunas prácticas óptimas y lecciones aprendidas (Torres, 2003).

En cuanto a las "prácticas óptimas" se puede mencionar las siguientes:

• Se ha podido sostener en la región un Foro independiente de discusión sobre las políticas sociales y los programas de alivio de la pobreza. Ello es una práctica muy importante en un contexto de discusión bastante dominado por los bancos de desarrollo y los organismos internacionales.
• Se ejecutó una estrategia de formación y actualización profesional basada en la experiencia práctica. Ello ha mostrado un camino de actualización de funcionarios de gobierno cuando no hay opciones disponibles mejores en el mundo académico de los cursos formales.
• Se practicó la transferencia de tecnologías sociales novedosas cuando en la región el énfasis está en la transferencia de tecnologías "duras" o no sociales.

En cuanto a las lecciones aprendidas, se puede indicar las siguientes:

• Es necesario poner más énfasis en el uso de las tecnologías de comunicación e información para bajar costos y así facilitar actividades más intensivas de capacitación.
• Hay que aumentar el uso del sitio de la Red en la Internet (www.redsocial.org) para una diseminación amplia de las experiencias de la Red y llegar a audiencias más amplias y diversas.
• Hay que introducir mecanismos de evaluación de las actividades de capacitación a fin de poder establecer el grado de aprendizaje y aplicación de los conocimientos adquiridos.

Las actividades de los proyectos del BID y la OEA se cumplieron y casi todos los productos esperados fueron obtenidos. La excepción fue el Boletín de la Red. Por lo demás, se dio la discusión de temas relevantes para la ejecución de los programas y la gerencia de los fondos, se realizó la planificación de las actividades de la Red, se realizó el intercambio de experiencias, se conocieron prácticas innovadoras, y un número de las personas que participaron en las pasantías conocieron programas sociales con detalle y proyectos de inversión social en ejecución.

¿Se dio efectivamente la transferencia de conocimientos y la aplicación de las innovaciones? La informacion disponible indica que se dieron algunos casos de transferencia de tecnología social entre los miembros de la Red Social :

• La aplicación de elementos del Programa Oportunidades de SEDESOL de México al programa similar de Costa Rica
• La transferencia de métodos y técnicas de SEDESOL de México y del FOSIS de Chile hacia la Secretaría de Acción Social del Paraguay, con el objetivo que dicha Secretaría diseñe e instrumente su programa de Red de Protección Social
• La transferencia de metodologías entre SEDESOL de México y el IMAS de Costa Rica en las áreas de fortalecimiento de los padrones de beneficiarios y tecnología de geo-referencia
• La transferencia de técnicas sociales entre el Programa Oportunidades de México y el programa Puente de FOSIS Chile .

Como se indicó antes, una de las lecciones aprendidas es la necesidad de incorporar instrumentos de evaluación en las actividades de capacitación. Las pasantías y seminarios-talleres que apoyó la Red pueden ser mecanismos apropiados para la transferencia de conocimientos y habilidades. Pero para lograr ese fin hay que evaluar los niveles de aprendizaje obtenidos por los participantes y la aplicación de los conocimientos adquiridos en el puesto de trabajo del beneficiario. A su vez, para evaluar, se requiere que la actividad de capacitación, seminario-taller o pasantía, tenga objetivos y resultados identificables, un programa de actividades, una tutoría, y un mecanismo de evaluación. La diversidad de objetivos fue parte de la riqueza de las actividades de la Red pero ello introdujo un poco de dispersión y dificultó la evaluación de aprendizajes.

Desafortunadamente, no se tiene registro del grado en que se dio la transferencia efectiva de conocimientos sobre nuevas tecnologías sociales y del grado en que se aplicó lo que se aprendió. Los proyectos indicados no incluyeron un seguimiento de tales aplicaciones lo cual hubiese permitido un aprendizaje estratégico para los fines de la Red. El grado de diseminación de los resultados de los seminarios-talleres y de las pasantías, dentro de los FS no se puede establecer con certeza .

Estos logros, deficiencias y vacíos de los proyectos mencionados hay que verlos en el contexto de una red de organismos gubernamentales, cada uno con su particular dinámica institucional y política, para los cuales la Red es complementaria para reforzar sus proyectos en ejecución o en fase de diseño. La cooperación técnica horizontal ocupa en los programas de trabajo de los FS un espacio mínimo ya que están orientados financiera y administrativamente a la inversión social y a responder a la cooperación financiera internacional.

La Red es un mecanismo que se respalda en la buena voluntad política de las instituciones de gobierno que participan en ella pero no tiene mandato vinculante de gobierno. Para ello se requiere avanzar en una relación más formal o sostenida entre los miembros de la Red y las cancillerías de los países. Es una organización que al final reposa en voluntarios quienes tienen responsabilidades intensas y demandantes y, además, rotan. La Red Social muy difícilmente puede llegar a tener el nivel de estabilidad que muestran otras redes – por ejemplo redes de centros universitarios, ONGs, u organizaciones del sector privado como las redes de cámaras de industria o comercio. Aunque estas características no justifican las deficiencias y vacíos, permiten explicarlos en parte y concluir que los logros obtenidos hasta ahora son realmente notables.

¿Que Hacer?

El manejo del sistema de interacciones entre clientes, proveedores y hacedores de política es complejo. Hay diversidad de aspectos a considerar por lo cual la elección de un punto de entrada particular es necesario. Para elegirlo es útil tomar en cuenta que la discusión más reciente sobre la efectividad de los programas sociales se centra en grado importante en que no hay evaluación suficiente (Banco Mundial Report 2004, BID, 1998). Esta preocupación la comparte el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que se propone para mejorar la calidad y número de los estudios de evaluación la siguiente estrategia (IADB, 2003):

• Aumentar la recolección de datos previamente a la ejecución de los proyectos, incluyendo el uso de rigurosas metodologías de evaluación
• Definir durante la preparación de los proyectos productos, resultados e indicadores de impacto
• Fortalecer la capacidad de evaluación para los proyectos sociales
• Fortalecer la capacidad de evaluación de las agencias nacionales
• Diseminar una cultura de la evaluación a través de actividades de capacitación patrocinadas por unidades especializadas del banco

El fortalecimiento de una cultura y capacidad de evaluación podría ser un punto de entrada estratégico para un futuro programa que, entre otros, contribuya a la consolidación de los FS. Ello podría ser un foco para las actividades futuras de la Red Social.

Como fue indicado ántes, hay varias necesidades urgentes que atender:

• Innovar los métodos e instrumentos de evaluación. Muchos métodos, como ya se indicó, existen. Hay que mirar mas allá de los métodos estándares de las ciencias sociales puras que son dificiles de aplicar bajo las circunstancias en que operan los FS, ya que son costosos, complejos y consumidores de tiempo.
• Incorporar en los programas sociales la evaluación permanente ("on-going evaluation"). Este tipo de evaluación no permite medir impacto pero permite re-orientar los programas, lo cual puede ser mucho más importante dado el contexto dinámico en que trabajan los FS.
• Hacer uso de los estados del arte en metodologías de evaluación que han desarrollado los bancos y organizaciones de desarrollo, y las universidades en el Norte.
• Dar a conocer los resultados de intervenciones exitosas, a fin de promover la replicabilidad de las buenas prácticas y las lecciones aprendidas. Ello podría ser la base para el desarrollo de casos de enseñanza ("teaching cases"). Instituciones como ILPES y el Instituto de Desarrollo Social (INDES) del BID podrían apoyar este trabajo.

La idea de un programa enfocado en evaluación podría tener como objetivo general identificar, desarrollar, y diseminar tecnologías sociales claves para mejorar la capacidad de monitorear y evaluar programas sociales, tomando como marco de referencia el sistema de interacciones entre clientes, proveedores, y hacedores de política, y como caso de aplicación a los FS.

Como objetivos específicos se podría tener:

1. Identificar los programas más innovativos ejecutados por los FS en las áreas de generación de ingresos, actualización de competencias para el trabajo, apoyo a las micro empresas, seguridad ciudadana, desarrollo de la comunidad y gobierno local, poblaciones desplazadas, servicios sociales, y manejo de riesgos y protección del medio ambiente
2. Sistematizar los conceptos, valores, normas, técnicas y actividades aplicadas en dichos programas a fin de identificar las mejores prácticas, las lecciones aprendidas, y concluir sobre los tipos de evaluación requeridos
3. Revisar los métodos e instrumentos de evaluación producidos por los bancos de desarrollo, las agencias donantes, los institutos de investigación, y las ONGs a fin de identificar y seleccionar las técnicas de evaluacion que mejor respondan a las necesidades identificadas y a las capacidades y recursos de los FS
4. Desarrollar nuevas técnicas de evaluación si se da el caso de no haber métodos e instrumentos de evaluación que respondan a las necesidades identificadas

Estos objetivos se podrían alcanzar a través tres componentes de actividades:

1. Capacitación en tecnologías sociales innovadoras
2. Comunicación para la transferencia de innovaciones
3. Información para mejorar la rendición de cuentas

En cuanto al componente de capacitación el contenido se podría enfocar en métodos no estándares de evaluación. Hay que subrayar que este tipo de métodos no hay que crearlos sino que ya existen y son aplicados en otras áreas del desarrollo. Las modalidades de enseñanza podrían incluir pasantías, seminarios-talleres, y educación a distancia utilizando las plataformas virtuales ya existentes en la región. En cuanto al marco institucional, el uso de modalidades virtuales puede permitir integrar la contribución de centros académicos, existentes tanto dentro como fuera de la región, que están desarrollando y experimentando con nuevas metodologías de evaluación.

En relación al componente de comunicación para la transferencia de tecnologías y los logros obtenidos en los programas, se pueden utilizar las facilidades que se tiene en los países para las teleconferencias y las conferencias electronicas. Un aspecto especial del trabajo a realizar es dar atención a los medios de comunicación de masas e impartir seminarios a los periodistas. Los hacedores de políticas son muy sensibles a lo que presentan los medios de comunicación por lo que tener en éstos al menos un interlocutor instruido, es un elemento clave para la consolidación de los FS. Mostrar cómo se puede utilizar los recursos de la comunicación para la evaluación continua de los servicios sociales sería una gran contribución de los FS.

En cuanto al componente de información, el sitio de la Red en la Internet y los sitios de cada uno de sus miembros puede servir para presentar la información existente sobre métodos de evaluación en algunas áreas claves. Por ejemplo, se podría presentar información sobre cómo examinar los resultados de los servicios, cómo dar acceso transparente a bases de datos sobre los proveedores de los servicios, o cómo crear un espacio para observatorios sencillos, accesibles y manejables por los clientes. La información podría además incluir datos sobre instituciones y expertos que podrían ayudar a mejorar la aplicación de los métodos identificados.

Esta idea de programa haría posible producir y acumular conocimiento en una dirección precisa, evaluable, y aplicable por los FS. El foco estaría en la evaluación de programas utilizando métodos nuevos y no-estándares, la producción de manuales sencillos, el establecimiento de relaciones de retroalimentación con los centros académicos e internacionales claves, y la capacidad de evaluar a tiempo qué es lo que pasa con los programas que ejecutan los Fondos.

¿Como Hacerlo?

Los FS cuentan con un importante expertise interno. Aunque pueda haber rotación de funcionarios en los FS, este expertise se queda en el país. Lo que hay que evitar es que dicho expertise se disperse o quede desconectado o aislado de la corriente central de las discusiones e innovaciones en desarrollo social. La Red cuenta con un "good will" ("buena disposición") de los gobiernos que es sumamente importante. Los FS no han perdido vigencia, hay la voluntad política de apoyarlos, y hay la necesidad a nivel internacional por conocer sus experiencias exitósas en la lucha por superar la pobreza.

Ademas de un contexto favorable hacia los FS, los Fondos cuentan con varias opciones para consolidar el capital humano que tienen los servicios sociales, fortalecerlo e incluso contribuir a que la formación de futuros cuadros profesionales se ajuste mejor a las necesidades existentes. Entre dichas opciones están:

• La formación de grupos sub-regionales de trabajo
• El acceso al expertise existente fuera de la Red
• El uso de los recursos de comunicación que tiene la región
• El acceso a diversidad de modalidades de capacitación

Grupos Sub-Regionales de Trabajo

La formación de grupos sub-regionales de trabajo puede facilitar una mejor coordinación de actividades comúnes, una comunicación más fluída, y contactos más económicos entre los FS. Subgrupos regionales podrian formarse, por ejemplo, entre los países del Caribe, o entre los países del área andina. Al nivel sub-regional es mas viable que los FS hagan convenios con instituciones universitarias y de formacion profesional con fines de obtener asesoría para sus actividades de capacitación, producción de materiales, o manejo de sus sitios en la Internet, entre otros fines. La mayor cercanía a centros de capacitación profesional y a las ONGs locales podria también facilitar que la experiencia de los FS alimente nuevas generaciones de operadores de programas sociales.

Acceder al Expertise Existente Fuera de la Red

El intercambio de experiencias y la discusión de los problemas ha quedado circunscrito a los miembros de la Red. Esto puede ser una limitación para poder conocer los avances en modelos de política social, nuevas tecnologías sociales, y nuevas metodologías de evaluación social. La Red se beneficiaria mucho si ampliese la participación para incluir en sus seminarios-talleres, conferencias electrónicas, pasantías y teleconferencias a:

• Miembros de comisiones y foros como la Comisión Interamericana de Desarrollo Social
• Técnicos de agencias y organizaciones no-gubernamentales selectas que en los Estados Unidos, Canadá, y Europa ejecutan programas similares a los que operan los FS
• Expertos de grupos de trabajo selectos que hay en el Banco Mundial, el BID, la Organización Panamerica de la Salud, y en los programas de la Naciones Unidas
• Miembros de redes que trabajan en temas de desarrollo, como la Red de Desarrollo Global (Global Development Network)
• Representantes de "think-tanks" como el Diálogo Interamericano, el Center for Global Development, y otros similares

Esta amplicación de la participación podria darse en combinación con la formación de los grupos de trabajo sub-regional, lo cual no solo daría acceso a más fuentes de conocimiento, sino que además daría mas visibilidad al trabajo de los Fondos, sus logros, problemas y potencialidades.

Aprovechar la Infraestructura de Comunicación

La región goza de sistemas de comunicación e información bastante avanzados. Existen instituciones en la región con capacidad para dar educación a distancia y organizar grupos de discusión. La Red no necesita crearse su propia plataforma virtual de capacitación profesional por cuanto ellas existen en la region. Adicionalmente se cuenta con la infraestructura de comunicación e información que tienen los bancos de desarrollo en todos los países, lo cual abre enormes posibilidades para el uso de las metodologías de educación a distancia.

Internamente es importante de manera pro-activa buscar que el personal de los FS genere sus redes de comunicación a fin de poder socializar los resultados de los seminarios-talleres y las pasantías, y aprovechar los beneficios de la participación ampliada antes mencionada. Esta no es una tarea sencilla ya que requiere crear una cultura de comunicación e información que no es común en la región. Pero, la comunicación efectiva dentro de la Red sería una base para experimentar formas de monitoreo y evaluacion en relación a los provedores de servicios y los usuarios o clientes de los programas.

Es posible introducir modalidades de monitoreo y evaluación que, auque imperfectas, podrían contribuir a crear mas transparencia y capacidad de rendición de cuentas por parte de quienes proveen los servicios sociales. Por ejemplo, los FS pueden hacer emerger en los grupos de juventud centinelas valiosos en base al uso de los sistemas de información y comunicación que los "Internet Cafés" han llegado a popularizar en muchas ciudades de la región. Ello además ayudaría a reforzar su imagen regional frente a la comunidad de donantes y bancos de desarrollo, y grupos del sector privado interesados en actividades de responsabilidad social corporativa.

Hay que analizar la posibilidad de incorporar nuevas tecnologías para el intercambio de información, tales como teleconferencias, producción de CD-ROMs y conferencias en línea. Muchas de las actividades de formación y de gestión de la Red podrían hacerse por estas vías, lo que generaría ahorros considerables. Cabe señalar que el FOSIS de Chile utiliza las teleconferencias en su gestión interna, lo que facilitaría la transferencia de esta modalidad tecnológica al resto de la Red (Pilotti y Torres, 2002).

El sitio de la Red en la Internet debería ser un "sitio de sitios". Es decir, el producto final de un proceso de creación de sitios similares al nivel nacional, en donde se presente a la sociedad civil y a los grupos interesados, los avances de los programas de los Fondos. Esto contribuiría a la rendición de cuentas y a propiciar la participación de la sociedad civil. Hay que invertir más en crear estas "ventanas" de información para así vincularse más a los medios de comunicación masiva. Es una forma en que los FS y la Red Social pueden concretar su interés en crear ciudadanía y democracia.

Diversidad de Modalidades de Capacitación

Las actividades de capacitación de la Red han sido mayoritariamente endógenas, exclusivamente dadas por y para funcionarios de los Fondos miembros. Estas actividades se podrían enriquecer enormemente si se incorporase a organizaciones de la sociedad civil y de otros sectores gubernamentales con los cuales los Fondos mantienen relaciones de trabajo.

Pueden diseñarse actividades de capacitación bajo tres modalidades:

• Actividades endógenas con la sola participación del personal de los FS.
• Actividades con la participación de los proveedores de los servicios, un tipo de actor clave con el cual los FS trabajan permanentemente
• Actividades con instituciones académicas a fin de incluir profesores y estudiantes. Ello permitiría revertir hacia estos centros la experiencia práctica de los FS e innovar las metodologias que imparten las instituciones académicas.

Estas modalidades podrían generar a la larga recursos humanos más útiles no sólo para los FS sino también para los programas sociales en general. Para esta tarea la Red Social podría capturar el interés de universidades, centros de investigación y "think-tanks" que en el Norte están interesados en expandir sus programas en la región.

Comentario Final

La rendición de cuentas es un derecho ciudadano y una obligación pública. Pero requiere no solo de voluntad política sino además de recursos diversos y capacidad profesional. En la discusión actual sobre cómo lograr la rendición de cuentas en los servicios sociales, los FS pueden dar una contribución práctica muy importante dando a conocer y usando instrumentos de evaluación más aplicables a las circuntancias locales que permitan (re)orientar los servicios. Al respecto la Red Social puede ser un valioso medio de movilización de recursos de conocimientos ya existentes, y mostrar al resto de los sectores sociales vías alternativas de monitoreo y evaluación ciudadana.

REFERENCIAS